Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти. Учебно-методическое пособие для магистров

Под ред. Сладковой А.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 22.11.2017 ISBN: 9785392274871 Язык: Объем текста: 193 стр. Формат: epub

Оглавление

Раздел I. Курс лекций

Раздел II. Планы семинарских занятий, контрольные вопросы и списки литературы

Раздел III. Практические задания

Раздел IV. Глоссарий

Раздел V. Приложение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Раздел I.
Курс лекций

Глава 1.
Понятие административного процесса и его виды

§ 1. Понятие и особенности административного процесса.

§ 2. Административное дело: понятие, виды и место в административном процессе.

§ 3. Структура административного процесса.

§ 1. Понятие и особенности административного процесса

Общественные отношения, представляющие собой поведение, действия и поступки людей, во всем своем многообразии составляют нашу жизнь. Вместе с тем для того чтобы она не превратилась в хаос, смутное время или в диктатуру, т. е. массу негативных случайностей, объективно необходимо управление, государственное управление, исполнительная власть. Названная категория имеет философское, политологическое, социальное, правовое и даже кибернетическое содержание, сущность которого — организующее, целенаправленное воздействие на тот или иной объект или процесс для приведения его в упорядоченное состояние. Решающее значение здесь имеют цель и результат такого воздействия.

Однако для эффективного управления надо не только уметь поставить цель, но и знать как ее достигать, т. е. каким способом воздействовать на объект управления, чтобы предварительно составленный план был выполнен. И это нередко бывает значительно труднее, чем поставить ту или иную цель. Например, ставится цель победить бедность, а достижение этой цели требует огромных усилий и напряжения всех сил государства и общества и значительного временного периода. И здесь становится необходимым алгоритм управления, т. е. порядок, процесс достижения поставленной цели, желаемого результат. Как писал один из древних греков важна не только истина, но часто еще важнее и интереснее путь к ней, процесс ее поиска. Отсюда вытекает вывод о том, что вопрос о цели управления, что надо делать для получения результата становится бессмысленным, если нет ответа на вопрос как надо достигать поставленную цель, в каком порядке, какова логика и последовательность совершаемых действий, каково содержание этой процессуальной деятельности.

Итак, для эффективного управления необходимы:

1. постановка ясной, четкой, понятной цели;

2. выработка программы, порядка, процесса достижения поставленной цели, т. е. логически обусловленной последовательности совершаемых действий для получения требуемого результата;

3. наличие известной подчиненности объекта управляющему устройству, например, инстинкту, команде компьютера, приказу наделенного необходимыми властными полномочиями органа, группы людей или отдельного человека.

Совместный труд людей объективно нуждается в управляющем воздействии специального слоя лиц, для которых управление становится основной сферой деятельности. Здесь можно вспомнить крылатую фразу Карла Маркса: «отдельный скрипач сам управляет собой, оркестр нуждается в дирижере». Социальное управление и один из его видов государственное управление, является важнейшим условием жизни человеческого общества и возникает из самой природы общественного процесса труда. При этом данный вид управления отличается тем, что в нем главенствующую роль играют люди и управленческие связи реализуются через отношения людей (их поведение, действия, поступки).

Совместная деятельность людей предполагает ее организацию, которая представляет собой, во-первых, объединение людей для совместной деятельности (образование трудовых коллективов, органов управления) и, во-вторых, определенный процессуальный порядок их деятельности. Отсюда можно сделать вывод, что сущностью государственного управления является организующая деятельность или как писал В. И. Ленин: сущностное назначение управления, это два слова — «практически организовывать». Практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Содержание этой управленческой деятельности складывается: а) из образования тех или иных органов управления; б) выработки программы действий; в) обеспечения ее необходимыми ресурсами; г) распределения общих задач между участниками совместного труда и объединения их действий и усилий; д) регулирования их повседневной деятельности (общих правил поведения для всех участников; е) наблюдения (контроля и надзора) за соответствием деятельности поставленным целям; ж) применения мер убеждения и принуждения к участникам управленческих отношений.

В процессе управления достигается подчинение всех участников совместной деятельности общей цели, на достижение которой эта деятельность направлена. В этом и состоит смысл «упорядочивающего воздействия» осуществляемого в процессе государственного управления.

Между тем, в начале 90-х годов прошлого века в результате радикальных преобразований и изменения политического строя как в стране, так и в обществе в целом возник хаос, была утрачена управляемость в государстве, в экономике возник «дикий» рынок, у многих людей потерян жизненный смысл и наступила сумятица в головах.

Тем не менее в последние годы стала очевидной и объективно необходимой в обществе сильная государственная власть, функцию которой в значительной мере выполняет государственное управление. В управлении нуждаются все: и государство, и общество в целом, и маленькое сельское поселение. И только публичное (государственное и муниципальное) управление может связать воедино три звена, составляющие государство и общество — федеральное, региональное и местное в единую цепь, в единое и сильное демократическое государство.

В 1993 году после принятия Конституции РФ на основе теории разделения властей вместо понятия государственного управление, имевшего организационно-правовой смысл, введено понятие исполнительной власти, отражающее ее политико-правовое содержание как ветви государственной власти, представляющей триединство законодательной, исполнительной и судебной властей. В результате некоторые авторы стали избегать употребления термина «государственное управление».

Между тем надо совершенно четко понимать, что государственное управление никуда не могло исчезнуть, без него нет ни демократии, ни свободы, ни рыночных отношений. Ведь содержанием деятельности органов исполнительной власти и является государственное управление.

Теперь возникает вопрос, почему в пособии по административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти речь начинается с управления, публичного (государственного и муниципального) управления. Ответ весьма прост, потому что государственное управление является фундаментальной основой административного права, которое называют правом управления, управленческим правом. Административный процесс в свою очередь является правовой формой реализации государственного управления, юридической основой осуществления материальных норм административного права. Таким образом административно-процессуальные нормы закрепляют динамику управленческой деятельности, ее содержательные и даже временные стадии, циклы, периоды, а закрепление процессуальными нормами статики этой деятельности, конечно, не ослабляет организующего, позитивного характера материальных административно-правовых норм.

Отсюда можно сделать вывод, что административный процесс включает в себя две части или стороны: 1) административный процесс — это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями; 2) административный процесс — это совокупность административно-процессуальных норм составляющих правовой институт или как пишут ученые-административисты, например, В. Д. Сорокин, И. В. Панова, самостоятельную административно-процессуальную отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере позитивной деятельности органов исполнительной власти, и в сфере деятельности органов исполнительной публичной власти и судей по разрешению конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, а также по применению мер административного принуждения).

Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он часть управленческой деятельности.

В этой связи можно выделить ряд групп материальных административно-правовых отношений, возникающих в различных сферах государственного управления, для реализации которых необходимы административно-процессуальные действия: во-первых, административные правоотношения, связанные с реализацией гражданами и организациями их прав, законных интересов и обязанностей; во-вторых, административные правоотношения, возникающие в процессе правоприменительной (процедурной) деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с реализацией предоставленных им государственно-властных полномочий, в частности, на основе ведомственных актов управления для внутриорганизационной деятельности и административных регламентов для внешней деятельности с целью выполнения государственных функции и оказания государственных услуг; в-третьих, административные правоотношения, возникающие в результате конфликтных ситуаций граждан и организаций с органами публичной власти, связанные со спором о праве, рассмотрением дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, применением мер административного принуждения, административным и судебным обжалованием решений и действий названных органов и их должностных лиц.

Как видим, административно-процессуальная деятельность становится необходимой для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в связи с правомерным поведением, а также в результате их неправомерных действий, вызывающих конфликтную ситуацию.

Отсюда можно сделать очень важный вывод. Без «процессуализации» государственного управления исполнительной власти, без формирования современного административного процесса невозможно создать эффективное управление, в том числе, хотя бы ограничить принятие органами публичного управления ошибочных решений, а также гарантировать невластным субъектам (гражданам и негосударственным организациям) реализацию своих прав и законных интересов. Отсутствие должной процедуры применения правовых норм властными субъектами ведет фактически либо к их парализации, либо к произволу чиновников. До тех пор пока в стране не будут приняты меры по правовой процессуализации материального права, которое должны признавать, соблюдать и защищать органы государственного и муниципального управления и их должностные лица, реального прогресса в защите прав и законных интересов граждан и организаций, которые им предоставляют Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты, не будет. Даже конституционное регулирование прав граждан в нашей стране не ограждает их в достаточной степени от административного произвола и несправедливости, что самым серьезным образом актуализирует вопросы реформирования административно-процессуальной деятельности в России.

Подобное состояние административного процесса в нашей стране в какой-то мере объяснимо. Дело в том, что административный процесс в дореволюционный, советский и постперестроечный периоды отсутствовал, не было и правового процессуального механизма реализации важнейших норм, которые издавали органы государственного управления. Действительно, кто мог и зачем ограничить юридическими рамками абсолютную власть российского монарха, которому принадлежала законодательная, исполнительная, судебная и даже духовная власть в империи. В советский период рабочие, матросы, крестьяне и партийная номенклатура через «узкую щель права» не могли увидеть окружающую действительность и управляли страной на основе свободного усмотрения. Поэтому, понятие административного процесса было явлением малоизвестным, а по существу, и не нужным.

В то же время на протяжении веков юридическая мысль упорно трудилась над формированием научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории на базе существовавших тогда гражданского и уголовного процессов. При этом выделялась главная отличительная особенность, этих видов процесса — их судебно-юрисдикционная природа: разрешение спора о праве — гражданский процесс, применение уголовно-правовых санкций — уголовный процесс.

И только с начала 60-х годов прошлого века у отечественных ученых-юристов стал проявляться интерес к процессу административному. В 1964 году Н. Г. Салищевой была издана первая монография «Административный процесс в СССР», в которой автор сконструировала юрисдикционно-узкое понятие административного процесса на базе гражданского и уголовного процессов, поскольку ни теоретической, ни законодательной основы для иного понимания нового вида процесса в то время не существовало. Затем в 1968 году В. Д. Сорокин защитил докторскую диссертацию на юрфаке ЛГУ, а в 1972 году опубликовал на ее базе монографию «Административно-процессуальное право», в которой в отличие от Н. Г. Салищевой отстаивал управленческое широкое понимание административного процесса и первый поставил вопрос о необходимости существования самостоятельной отрасли в системе права нашей страны в виде административно-процессуального права.

Такое понимание административного процесса в теории, включая постоянную дискуссию о широкой и узкой концепции административного процесса и в учебной литературе продолжалось многие годы. Наконец, в 2015 году в соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ появилось законодательно оформленное административное судопроизводство наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством, посредством которых осуществляется судебная власть. На основании Федерального закона от 8 марта 2015 года № 21-ФЗ «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» названная статья Конституции РФ получила завершающую реализацию.

Таким образом, административный процесс теперь включает в себя три вида: 1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный правоохранительный процесс; 3) административное судопроизводство.

Вместе с тем, постольку административное судопроизводство отнесено к ведению судебной власти, административный процесс и административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права, до создания независимой полноценной системы административных судов пока остаются в двухзвенной конфигурации включающей как широкое (управленческое), так и узкое (юрисдикционное) его понимание.

Каковы же особенности современной административно-процессуальной деятельности как составной части административного процесса.

Во-первых, эта деятельность является частью публичного (государственного и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации.

Во-вторых, это государственно-властная деятельность выражаемая в вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками этой деятельности, т. е. здесь отмечается единство властной природы всех видов процесса.

В-третьих, в этой деятельности сочетается односторонняя властность органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения административно-конкретного дела и издания односторонне-властного юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное равенство участников административного дела перед законом на стадии его разрешения.

В-четвертых, административно-процессуальная деятельность предназначена для «обслуживания» потребностей государственного управления и материальных отраслей российского права, связанных с управлением, т. е. она вторична по отношению к ним, но отнюдь не второстепенна.

В-пятых, процессуальная деятельность представляет собой довольно сложную систему многообразных составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида процесса определенные стадии логически следующие одна за другой, в пределах которых совершается множество процессуальных действий.

Количество стадий, их содержание, последовательность для каждого вида процесса различны.

В-шестых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая. Смысл этой деятельности — получение юридического результата, реализация материальных норм российского права.

В-седьмых, административно-процессуальная деятельность сама объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности многочисленных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм. Тем самым образуется неразрывная связь между материальными и процессуальными нормами административного права. А «спусковым крючком» для соединения этих норм права выступает юридический факт, с наступлением которого возникает реальная потребность в реализации соответствующей материальной нормы, что и может произойти лишь с помощью процессуальных норм.

В-восьмых, административно-процессуальная деятельность, объединяя и управленческий (процедурный) и юрисдикционный (правоохранительный) процессы обеспечивает реализацию прежде всего положительной направленности государственного управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности, достигая позитивного результата. Негативный аспект этой деятельности, связанный с конфликтными ситуациями, и, прежде всего, с административными правонарушениями не является доминирующим, хотя и занимает довольно большой объем работы. Именно позитивный характер государственного управления и обеспечивающая его реализацию административно-процессуальная деятельность не позволяют нашему обществу превратиться в полицейское государство.

Административно-процессуальная деятельность и административный процесс в целом, будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов базируются на общеправовых принципах государственного управления, закрепленных в Конституции РФ, собственно процессуальных принципах, которые характерны для любого вида процесса — гражданского, административного, уголовного и других, а также на принципах, характерных исключительно для административного процесса, его процедур и производств.

В юридической литературе приводится немало систем таких принципов. Однако мы отдаем предпочтение принципам административного процесса, сформулированным профессором Ю. М. Козловым. Прежде всего он выделяет принцип законности являющийся основой всех иных принципов: 1) компетентности; 2) приоритета признания, соблюдения и защиты прав личности и охраны интересов государства; 3) процессуального равенства; 4) достижения материальной истины; 5) самостоятельности в принимаемых решениях; 6) доступности; 7) гласности; 8) экономичности; 9) оперативности и быстроты принятия решений; 10) национального языка; 11) ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса.

Для того чтобы названные принципы выполняли свое фундаментальное назначение и в целом административно-процессуальная деятельность достигала законного, целесообразного и справедливого результата нужны политические, экономические, социальные, организационные и правовые гарантии. Вместе с тем особое значение имеют также определенные процессуальные гарантий прав граждан и организаций, должностных лиц и иных участников административного процесса. При этом особо выделяются гарантии для лиц, не располагающих властными полномочиями.

Основной гарантией в административном процессе является закон и иные нормативные правовые акты, а также судебная защита как это предусмотрено Конституцией РФ и новым Кодексом об административном судопроизводстве (КАС РФ). Особое место в системе гарантий занимает президентский контроль, так как в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Свои контрольные полномочия Президент РФ осуществляет непосредственно и через подведомственные ему органы и должностных лиц — Администрацию Президента РФ и полномочных представителей в федеральных округах. При Президенте РФ действует Совет по развитию гражданского общества и правам человека. Особым статусом обладает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также уполномоченные по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, действующие на федеральном и региональном уровне. Важной гарантией обеспечения прав участников административного процесса и правильного разрешения рассматриваемых конкретных управленческих и юрисдикционных дел является прокурорский надзор за соблюдением процессуальных правил. Не меньшее значение имеют надведомственный и ведомственный контроль органов исполнительной власти.

Важные гарантии обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в процессе контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц занимают институты гражданского общества, такие как Общественная палата РФ, региональные общественные палаты, Общероссийский народный фронт, общественные советы при государственных органах, политические партии и многие другие общественные формирования.

§ 2. Административное дело: понятие, виды и место в административном процессе

Административное дело представляет собой сочетание двух слов «административное» означает, что речь идет о государственном управлении, о деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц, а слово «дело», происходящее от глагола делать, говорит о том, что в управленческой сфере происходят какие-либо действия (бездействие) или события, позитивного либо негативного характера, требующие своего разрешения. Административное дело непосредственно связано с государственным управлением, материальными и процессуальными правовыми нормами.

Административное дело — это юридическая процессуальная категория, это отправная точка процедурного или юрисдикционного процесса, это начало административно-процессуальной деятельности, итогом которой должен стать юридический результат. Для того чтобы открыть, начать, возбудить административное дело необходим юридический факт, предусмотренный материальными нормами административного и других отраслей права, например, конституционного, гражданского, финансового. Таким юридическим фактом может быть, например, приказ (поручение) начальника (руководителя), обращение гражданина в орган исполнительной власти, совершение административного или дисциплинарного правонарушения. Вслед за юридическим фактом на основе материальных административно-правовых норм и норм иных отраслей права возникает административное правоотношение, одной из сторон которого выступает гражданин или представитель организации, а другой обязательно орган исполнительной власти или его должностное лицо. В таком административном властеотношений, например, руководитель-подчиненный или нарушитель-сотрудник полиции, юридическое равенство сторон, разумеется отсутствует. Вот здесь и возникает необходимость в административном процессе, в административном деле, в рамках которого стороны равны перед законом и государственным органом (должностным лицом) рассматривающим конкретное индивидуальное дело.

Именно административное дело, как совокупность административно-процессуальных действий и регулирующих их административно-процессуальных норм, обеспечивает равную защиту прав, законных интересов и обязанностей сторон, достижение законного и справедливого юридического результата. В тоже время вынесение решения по делу является односторонне властным правовым актом государственного органа или его должностного лица, а его исполнение обеспечивается всей мощью исполнительной власти, включая Федеральную службу судебных приставов.

Таким образом, административное дело занимает важную роль в государственном управлении, в реализации исполнительной власти и полномочий ее должностных лиц. Административное дело обеспечивает достижение законного и справедливого результата во всех управленческих делах, защиту прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, а в итоге, занимая центральное место в административном процессе, эффективно обеспечивает законность и правопорядок в нашей стране.

Содержание и правовая форма административного дела самым существенным образом зависят от вида единого по существу административного процесса — управленческого процедурного положительного по своему характеру или юрисдикционного правоохранительного, в границах которого разрешаются дела негативной направленности.

В сфере государственного управления, реализации исполнительной власти, естественно, доминирует позитивная деятельность, направленная на обеспечение достойного уровня жизни граждан, их безопасности, удовлетворение законных интересов организаций, защищенности общества и в целом государства. И здесь возникает множество управленческих процедур, направленных на удовлетворение жизненно важных потребностей граждан, создание условий для их комфортной жизни в собственной стране. Все эти управленческие процедуры позитивной направленности получают свое юридическое оформление и реализацию в виде индивидуально-конкретных административных дел, в рамках которых достигается желаемый или требуемый юридический результат.

Все административные дела характеризуются набором последовательно развивающихся логически обусловленных стадий, содержание и количество которых зависит от специфики конкретных управленческих процедур. Стадии административного дела отличаются не столько их количеством, сколько содержанием каждой из них, т. е. набором процессуальных действий в зависимости от конкретной процедуры и, конечно, названия той или иной стадии. Тем не менее существует и типовой перечень стадий административных дел управленческой процедурной позитивной направленности: 1) открытие, заведение или возбуждение административного дела; 2) регистрация дела; 3) принятие и проверка подлинности, достоверности и правильности составления предъявленных документов и дееспособности представляющего их лица; 4) рассмотрение дела и принятие по нему решения; 5) контроль за исполнением принятого решения.

Тем не менее одинаковых или похожих административных дел практически не бывает, ведь они не случайно называются индивидуальными делами, касающимися конкретных граждан и организаций, конкретных управленческих процедур. Например, административное дело по оказанию государственных услуг существенно отличается и по содержанию, и по стадиям от административного дела по выдаче лицензий на осуществление отдельных видов предпринимательской деятельности или регистрационных, патентных дел.

Еще более серьезными отличиями от административных процедурных дел позитивной направленности характеризуются административные дела, связанные с юрисдикционным, правоохранительным видом административного процесса. Каковы же эти отличия или особенности.

Во-первых, административные дела в этой сфере возникают только при наличии конфликтной ситуации. Это спор о праве, обжалование или прокурорское опротестование принятого по административному делу решения, совершение административного или дисциплинарного правонарушения, применение мер административного принуждения.

Во-вторых, в границах административного дела должна осуществляться правовая оценка поведения сторон, участвующих в деле, т. е. это чисто юридическая работа в виде правовой квалификации происходящих событий.

В-третьих, вынесение компетентным должностным лицом односторонне властного юрисдикционного акта, нередко завершающего административное дело.

В-четвертых, административное юрисдикционное дело получает в отличие от процедурного дела наиболее тщательное, детальное законодательное регулирование на основе общих административно-процессуальных норм, например, КоАП РФ, причем одинаковых для всех компетентных органов и должностных лиц, разрешающих данное дело. Немало административных дел возникает из административных правоотношений в сфере предпринимательской деятельности, налоговых и таможенных правонарушений, а также при возникновении споров граждан и организаций с государством и государственными органами, или осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Названные административные дела разрешаются судами на основе законодательных процессуальных норм предусмотренных АПК РФ и КАС РФ.

В-пятых, юрисдикционное административное дело в своем развитии сопровождается применением мер административного принуждения. Прежде всего это меры административно-процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях (глава 27 КоАП РФ) и административные наказания (глава 31 КоАП РФ), которыми обычно заканчивается производство по делу.

В-шестых, административное материальное и процессуальное законодательство в ходе административного дела обеспечивают особую защиту прав и законных интересов граждан, в рамках юрисдикционного производства, как заведомо более слабой стороны по сравнению с органами публичной власти и их должностными лицами.

В-седьмых, в ходе производства по делу об административном или дисциплинарном правонарушении закон, (в частности, КоАП РФ), обязывает должностных лиц, рассматривающих дело, выявлять причины и условия совершения правонарушений и принимать меры их предупреждения.

И последнее, административное дело в управленческом процессе начинается и заканчивается в границах управленческих процедур, в то время как административное юрисдикционное дело осуществляется в форме производства.

Данное положение о соотношении управленческих процедур и юрисдикционных производств не является произвольным, поскольку основывается на ряде заслуживающих внимания соображениях.

Вместе с тем необходимо заметить, что единство взглядов ученых-­административистов на соотношение процедур и производств в административном процессе отсутствует. Одни авторы высказывают мнение о том, что административный процесс реализуется через процедуры, а те в свою очередь проявляются в тех или иных производствах. Другие авторы занимают противоположную позицию: административный процесс осуществляется через производства, а те превращаются в конкретные процедуры. Третья группа авторов использует эти термины, исходя из направленности и содержания своих трудов, не выстраивая эти слова в какую-либо логическую цепочку.

Каковы же соображения, на которых основано высказанное выше исходное положение.

Государственное управление, деятельность органов исполнительной власти осуществляется в рамках той или иной процедуры, любое управленческое дело реализуется через ту или иную процедуру. Почему «процедуру». Латинское «procedo» — иду вперед, порядок выполнения, ряд последовательных действий необходимых для выполнения чего-либо, отдельный процесс.

Итак, как можно заметить, управленческий процедурный процесс — это деятельность позитивная, в любом управленческом деле решается проблема (вопрос) положительной направленности, достигается удовлетворение жизненной потребности гражданина, законный интерес организации. Таково содержание индивидуально-конкретных дел, где не требуется юридическая оценка (проверка) поведения сторон, а реализуются права граждан, законные интересы организаций. И как результат, принимается положительное для гражданина, организации решение (получение паспорта, регистрация автомобиля, выдается лицензия (разрешение) на тот или иной вид деятельности). Как видим, позитивная направленность термина «процедура» вполне очевидна.

Другая «картина» открывается, когда используется термин юрисдикционное «производство». Оно всегда связано с конфликтной ситуацией: спор о праве, совершение административного или дисциплинарного нарушения, обжалование и др., которая разрешается на основе процессуального закона, например, КоАП РФ. Назначение юрисдикционного производства — защита прав, свобод и законных интересов участников производства. Не случайно, в первом КоАП (1985 г.) и ныне действующем Кодексе об административных правонарушениях была использована терминология «старшего брата» — уголовного процесса (УПК РФ) — производство дознания, производство предварительного расследования.

И еще одно соображение методического характера полезное для студентов, которым необходимо ясное, четкое, доступное изложение: управленческий процесс реализуется через процедуры, юрисдикционный — через производства. Не правда ли, все четко и ясно.

Продолжая характеристику юрисдикционного административного дела, следу заметить, что и его стадии имеют свои характерные особенности. Они связаны с тем, что, во-первых, административное дело возбуждается при наличии конфликтной ситуации и, во-вторых, содержание административных дел и их стадии регулируются процессуальным законодательством — КоАП РФ, АПК РФ и КАС РФ, не ведомственными актами органов исполнительной власти, а только законами.

Для примера назовем стадии самых масштабных по количеству административных дел, связанных с административными правонарушениями (их ежегодно совершается десятки миллионов). И первая стадия — это возбуждение административного дела, вторая — административное расследование, которое необходимо для всех административных правонарушений, даже если оно рассматривается в виде «усеченного» административного процесса по самым простым делам (например, безбилетный проезд), когда одно должностное лицо выявляет правонарушение, его рассматривает, выносит постановление и его исполняет, третья стадия — рассмотрение дела и принятие решения по нему, четвертая стадия — пересмотр вынесенного постановления и пятая стадия — исполнение принятого решения.

К сказанному следует добавить следующее. Административное дело является не только юридической категорией, важным элементом административного процесса, комплексом процессуальных действий и правовых норм их регулирующих, но оно также представляет собой совокупность процессуальных, нередко весьма многочисленных документов — постановлений, решений, определений, протоколов, например, об административном правонарушений, административном задержании, об изъятии вещественных доказательств. В административном деле находятся материалы свидетельствующие о наличии события административного правонарушения и его юридического состава, сообщения граждан, организаций, средств массовой информаций, и данные работающих в автоматическом режиме специальных технических средств, имеющих функции фото, киносъемки и видеозаписи. В деле присутствуют ходатайства, отводы, показания (объяснения) участников производства (лица, привлекаемого к ответственности, потерпевшего, защитника, свидетеля, понятых, специалиста, эксперта, переводчика, и других лиц), вещественные доказательства, материалы проб и образцов. В деле могут находиться и другие документы и материалы, необходимые для законного и справедливого решения.

Таким образом административное дело является не только юридическим, но и организационно-техническим и даже технологическим комплексом, который можно назвать такими терминами как досье, портфолио, кейс.

§ 3. Структура административного процесса

Структуру административного процесса предопределяет ст. 10 Конституции РФ, установившая на основе теории разделения властей, что государственная власть в России представляет собой триединство законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Каждая из них для своей реализации требует определенной деятельности, регулируемой соответствующими материальными и процессуальными нормами права. Каждая из них нуждается для получения того или иного результата в процессуальном законодательстве. Так, законодательная власть при помощи одноименного процесса принимает юридические акты — федеральные конституционные и федеральные законы. Судебная власть реализуется на основе конституционного, гражданского, арбитражного, уголовного и административного процессов, выражающих властную природу правосудия, в частности, через Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде РФ» с его процессуальной частью и многочисленные федеральные процессуальные кодексы. Исполнительная власть, как содержание государственного управления осуществляется с помощью многочисленных процедур и производств, составляющих в совокупности административный процесс. Таким образом мы видим, что каждый вид процесса имеет и обслуживает «свою» ветвь власти и административный процесс как бы его ни рассматривать — широко или узко, в управленческом или в юрисдикционном виде, несомненно, является процессуальной формой исполнительной власти.

Между тем, в советские годы существовало мнение, что деятельность органов государственного управления по разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера вообще не нуждается в процессуальных правилах и, следовательно, в организационной упорядоченности. И только в 50–60 годы прошлого века ведущие ученые-административисты (С. С. Студеникин, Г. И. Петров, В. М. Манохин, А. Е. Лунев и др.) начали высказываться о существовании более широкого, чем юрисдикционный, административного процесса, позднее названного управленческим.

К сожалению, государственное управление (исполнительная власть), в отличие от законодательной и судебной власти, будучи самой мощной, многоотраслевой (экономика, социально-культурная деятельность, административно-политическая сфера), и масштабной по количеству государственных задач и функции, государственных органов и должностных лиц их осуществляющих, все еще не получила должного законодательного административно-процессуального обеспечения.

Вместе с тем все более очевидной становится необходимость процессуального оформления государственного управления, деятельности органов исполнительной власти без чего не может быть ни упорядоченности, ни эффективности их функционирования. Приходится искать замену пока не существующим процессуальным законам (кодексам) в этой сфере. Их заменяют отраслевые федеральные законы, например, об антимонопольной деятельности и защите конкуренции, о животном мире, об охране воздуха и в целом об охране природной среды, об оружии, о земле, градостроительстве, безопасности движения транспорта, в которых содержатся материальные и процессуальные административно-правовые нормы, регламентирующие управленческие процессы и юрисдикционные производства.

Однако, в деятельности органов исполнительной власти преобладают ведомственные правовые акты, ведомственные процессуальные акты управления. Все их можно разделить на две группы: во-первых, это должностные регламенты государственных служащих, правила внутреннего распорядка и многие другие внутриорганизационные правовые акты, устанавливающие те или иные управленческие процедуры, во-вторых, это правовые акты регулирующие внешнюю управленческую деятельность, ради которой собственно и создаются органы государственного управления, исполнительной власти. К ним относятся приказы, инструкции, наставления, уставы, правила и многие другие акты управления, издаваемые министерствами и иными органами исполнительной власти. Огромную роль во внешней управленческой процедурной деятельности занимают административные регламенты по исполнению государственных функций и оказанию государственных услуг гражданам и организациям. Таких административных регламентов на федеральном, региональном и муниципальном уровне издано великое множество. Конечно, это ведомственное процессуальное нормотворчество ни коим образом не заменяет полноценное кодифицированное процессуальное законодательство, но иного выхода пока нет, ибо специфика государственного управления, органов исполнительной власти такова, что здесь принимать и исполнять те или иные решения необходимо оперативно, быстро, а нередко и немедленно.

Итак, процедурный, правоприменительный управленческий административный процесс обеспечивает положительную деятельность органов исполнительной власти связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. Поскольку речь идет о позитивной управленческой деятельности, то соответствующие должностные лица открывают (заводят) индивидуально-конкретное административное дело и принимают необходимые документы, проверяют их подлинность, достоверность, правильность составления и дееспособность обратившегося лица. Затем в установленные процедурой сроки рассматривают поступившие документы и принимают односторонне властное решение.

Количество управленческих процедур перечислить невозможно, назовем лишь основные из них: процедура по принятию нормативных актов государственного управления; процедура по рассмотрению предложений и заявлений граждан и обращения организаций; лицензионно-разрешительная и регистрационная процедуры; процедуры по выдаче актов гражданского состояния; процедура по предоставлению государственных услуг; аттестационные и акредитационные процедуры; патентная процедура; процедуры связанные с осуществлением контроля и надзора и другие.

Отсюда вытекает определенный вывод: в управленческом административном процессе отсутствует конфликтная ситуация, и как следствие, нет необходимости в правовой оценке поведения сторон, поскольку суть дела — позитивное его решение и удовлетворение жизненной потребности гражданина, законного интереса организации.

Теперь обратимся к административно-юрисдикционному правоохранительному процессу, назначение которого обеспечить соблюдение, защиту, правоохрану прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в сфере, как правило, функционирования исполнительной власти и их должностных лиц. Потребность в юрисдикционном процессе возникает при наступлении конфликтной ситуации, негативного юридического факта. Таких конфликтных ситуаций, предусмотренных материальными административно-правовыми нормами значительно меньше чем в позитивном управленческом процессе. Их все можно перечислить так как они предусмотрены Кодексом об административных правонарушениях (КоАП РФ) и Кодексом административного судопроизводства (КАС РФ), а также арбитражно-процессуальным кодексом — АПК РФ. Здесь конфликтными ситуациями и соответствующими юридическими фактами являются следующие: а) спор о праве, б) обжалование и прокурорское опротестование, в) совершение административных и дисциплинарных правонарушений, г) применение мер административного принуждения. Каждому из названных конфликтных ситуаций соответствуют и административно-юрисдикционные производства. Наибольшей процессуальной разработкой отличается производство по делам об административных правонарушениях, поскольку в нем в максимальной степени были использованы нормы уголовного и гражданского процесса чему и посвящены два раздела Кодекса об административных правонарушениях (КоАП РФ).

Итак, отражая задачи и функции государственного управления полномочия органов исполнительной власти и их должностных лиц, административный процесс, как мы увидели, имеют свою структуру, образуемую совокупностью управленческих процедур и юрисдикционных производств. Получается своеобразная пирамида: вершину ее занимает государственное управление, исполнительная власть, из нее вытекает административный процесс в двух его видах — управленческий процедурный и юрисдикционный правоохранительный, затем ниже во взаимоотношениях с участниками процесса возникают управленческие процедуры и юрисдикционные производства, и наконец, в рамках административно-процессуальной деятельности возникают, можно сказать на «земле», многие миллионы индивидуально-конкретных административных дел, через которые граждане, организаций и в целом государство получают необходимый юридический результат.

Таким образом структурная пирамида административного процесса может быть построена следующим образом.

Глава 2.
Понятие и сущность административно-процедурной деятельности органов исполнительной власти

§ 1. Сущность и виды административно-процедурного процесса.

§ 2. Административные процедуры как правовая форма административного процесса.

§ 3. Стадии административно-процедурного процесса.

§ 4. Административные регламенты процедурной деятельности органов исполнительной власти.

§ 1. Сущность и виды административно-процедурного процесса

В зависимости от того, насколько точно соблюдаются права, свободы человека и гражданина, охраняются эти права и, самое главное, как они реализуются государственной властью, предопределяется ход и развитие общества и государства.

Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Отдельно выделяется, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Эти основополагающие положения, закрепленные действующей Конституцией РФ, являются важнейшей базой для развития российской правовой системы России в целом и имеют принципиальное значение для административного процессуального права, в частности.

Безусловно, только признания государством прав и свобод недостаточно. Необходимо создавать условия реализации этих конституционных ценностей, определять понятный для всех участников общественных отношений содержание и порядок действий органов исполнительной власти, их должностных лиц.

Государственно-управленческая деятельность осуществляется путем реализации исполнительной власти в правовой форме административного процесса. Между тем, в среде ученых-административистов не сложилось единого подхода к понятию «административный процесс». Дискуссия идет в основном вокруг двух концепций: управленческий, процедурный, позитивный — широкое понимание или юрисдикционный, правоохранительный (негативный) — узкое понимание. Мы, авторы учебника, придерживаемся позиции проф. Ю. М. Козлова: административный процесс охватывает и широкое, и узкое его понимание.

В этой связи, следует отметить, что главным признаком, который разграничивает административно-процедурный процесс и административно-юрисдикционное производство является наличие спора (конфликта) в данных отношениях. Так, обязательным признаком административно-процедурного процесса является его бесспорный характер. И, наоборот, административно-юрисдикционному производству присущ спор, правонарушение (конфликт).

Административно-процедурный процесс, являясь видом административного процесса, представляет собой деятельность уполномоченных на то органов исполнительной власти и их должностных лиц по разрешению индивидуальных административных дел бесспорного позитивного характера. Эта деятельность регулируется административно-процессуальными нормами и направлена на реализацию прав и обязанностей участников индивидуального административного дела.

Анализируя сущность административного процедурного процесса, следует указать на то, что ему присущи существенные признаки.

Во-первых, предметом административно-процедурной управленческой деятельности являются дела позитивного бесспорного характера. Они связаны с удовлетворением жизненных потребностей граждан и законных интересов организаций.

Во-вторых, в ходе осуществления административно-процедурной деятельности отсутствует применение принудительных мер.

В-третьих, административно-процедурная деятельность направлена на реализацию прав и законных интересов физических и юридических лиц и в большинстве своем возникает по инициативе этих лиц.

В-четвертых, данная процедура осуществляется в сфере государственного управления, в том числе в связи с реализацией исполнительной власти.

В-пятых, обязательным признаком административно-процедурного процесса является то, что он осуществляется уполномоченными компетентными органами и должностными лицами.

В-шестых, процедурный процесс регламентирован и формализован, т. е. имеет стадийный характер.

В-седьмых, управленческие административные процедуры осуществляются на основе административно-процессуальных норм.

И, наконец, в-восьмых, как правило, при осуществлении процедурной деятельности правовая оценка поведения участников административного правоотношения не производится, она просто не нужна.

Административно-процедурная деятельность очень разнообразна. Это и регистрация транспортных средств, и порядок принятия таких правовых актов управления, как приказы, положения министерств, уполномоченных служб и агентств, других органов государственной власти, это и порядок выдачи лицензий, и регистрационный учет граждан, процедуры проведения контрольно-надзорных мероприятий, и другие.

Некоторые авторы по-разному классифицируют административно-процедурную деятельность, используя иногда различные термины для одного и того же по содержанию вида. Например, это правотворческое производство, нормотворческое производство или производство по разработке и принятию правовых актов управления. Как можно заметить, в данных примерах термин «производство» не отражает смысл и содержание приведенных образцов, он явно не на месте. Между тем производство характеризует порядок разрешения конфликтных юрисдикционных ситуаций, например, таких как производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, а в названных примерах речь идет об управленческих процедурах.

Наиболее распространенная классификация административно-процедурного процесса приведена Ю. М. Козловым, и она по сей день является актуальной, включая в себя следующие виды:

I. Правотворческие (нормотворческие) процедуры, то есть процедуры по разработке и принятию правовых актов управления;

II. Лицензионно-разрешительные процедуры;

III. Регистрационные процедуры.

В данном учебно-методическом пособии в самостоятельные главы выделяются следующие виды административных процедур:

1) нормотворческие;

2) регистрационные;

3) лицензионные;

4) разрешительные;

5) технико-правовые регулятивные процедуры, технические регламенты, стандартизация, сертификация, аккредитация;

6) контрольные и надзорные процедуры.

I. Управленческая нормотворческая процедура

Реализация органами государственной власти своих функций вызывает необходимость в подробной регламентации деятельности, конкретизации положений норм Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, других нормативных правовых актов.

Процедура по принятию правовых актов управления — важнейший вид административно-процедурной деятельности, осуществляемой в интересах обеспечения эффективной работы органов исполнительной власти по реализации их компетенции.

Следовательно, правотворчество в сфере государственного управления можно определить как порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов управления уполномоченными на то субъектами.

Принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных отношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такого, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя и на отношения между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

По субъекту, принимающему нормативный правовой акт управления, можно классифицировать нормотворческую деятельность следующим образом:

а) нормотворческая деятельность Президента Российской Федерации;

б) нормотворческая деятельность Правительства Российской Федерации;

в) нормотворческая деятельность федеральных органов исполнительной власти;

г) нормотворческая деятельность высших должностных лиц и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

д) нормотворческая внутриорганизационная деятельность руководителей государственных предприятий, учреждений, организаций.

II. Лицензионно-разрешительные процедуры

Для осуществления определенных действий в сфере государственного управления законодательством установлена разрешительная система. Ее суть заключается в том, что физические и юридические лица в интересах обеспечения общественной безопасности, общественного порядка, жизни и здоровья граждан, должны получить официальную государственную санкцию (разрешение) на осуществление определенных видов деятельности. Одновременно устанавливается государственный контроль за их осуществлением.

III. Регистрационные процедуры

Государственная регистрация — акт официального признания законности тех или иных действий.

Участниками отношений, возникающих по поводу государственной регистрации, могут быть, с одной стороны, уполномоченные на то федеральные органы исполнительной власти и их территориальные органы, органы исполнительной власти субъектов РФ, Центральный Банк РФ, с другой — граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, общественные объединения различных организационно-правовых форм, предприятия, учреждения и иные организации.

Среди федеральных органов исполнительной власти, регистрационная функция, в первую очередь, присуща федеральным службам, которые осуществляют контроль и надзор в порученной сфере, во-вторых, федеральным министерствам и федеральным агентствам. Данный вывод можно сделать на основе положений Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Вместе с тем, регистрационные процедуры весьма разнообразны по своему содержанию, приведем некоторые их разновидности:

1) регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации;

2) государственная регистрация нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти;

3) государственная регистрация общественных объединений;

4) государственная регистрация некоммерческих организаций;

5) государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

6) государственная регистрация объектов недвижимости и сделок с ними;

7) государственная регистрация (миграционный учет) иностранных граждан и лиц без гражданства;

8) государственная регистрация автотранспорта, других видов самоходной техники, воздушных и водных судов;

9) государственная геномная и дактилоскопическая регистрация;

10) государственная регистрация актов гражданского состояния (государственная регистрация рождения, заключения брака, расторжения брака, усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти);

11) государственная регистрация товарного знака;

12) государственная регистрация уставов муниципальных образований;

13) государственная регистрация выпусков (дополнительных выпусков) эмиссионных ценных бумаг;

14) государственная регистрация выпусков акций, размещенных до вступления в силу Федерального закона «О рынке ценных бумаг» без государственной регистрации;

15) государственная регистрация лекарственных препаратов.

§ 2. Административные процедуры как правовая форма административного процесса

Согласно общепринятому пониманию, процедура (от лат. procedo — продвигаюсь) представляет собой официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-нибудь. В словарях имеется и такое определение: «процедура — это официально установленный, предусмотренный правилами способ и порядок действий при осуществлении, ведении дел».

Следует отметить, что в законодательстве Российской Федерации использование слова «процедура» достаточно распространено. Например, в статье 32.4 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается приостановление и прекращение процедуры реадмиссии, статьей 19 Федерального закона от 22 апреля 1996 года № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» регламентируется процедура эмиссии ценных бумаг, статья 26 Федерального закона от 12 апреля 2010 года № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» описывает ускоренную процедуру экспертизы лекарственных средств, раздел VI. «Таможенные процедуры» Федерального закона от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации». Таким образом, данное понятие достаточно часто используется в действующем законодательстве Российской Федерации и в правовых актах управления.

Как же понять, является процедура административной или нет? Конечно, надо исходить из предмета административного права и административного процесса и регулируемых этими нормами общественных отношений. Административная процедура будет иметь место тогда, когда мы сталкивается с реализацией компетентными органами или должностными лицами задач и функций в сфере государственного управления, то есть юридическим результатом.

На основе анализа сущности административно-процедурного процесса можно сделать вывод о том, что административные процедуры устанавливают порядок действий, необходимый для осуществления государством своих функций. О каких же функциях идет речь: о функциях, перечисленных в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», а именно: функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции по оказанию государственных услуг и т. д.

Вместе с тем законодательный акт «Об административных процедурах», проект которого был внесен в 2001 году в Государственную Думу до сих пор отсутствует, но работа над ним продолжается и проект закона готовится к первому чтению.

В действующем законодательстве РФ нет определения «административная процедура». Только лишь в подзаконном нормативном правовом акте Правительства дается определение понятию административных процедур как логически обособленных последовательностей административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат.

Правительство Российской Федерации определяет роль и значение административных процедур в целях исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, в частности, в п. 1.20 Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452: «Федеральные органы исполнительной власти организуют в порядке и сроки, устанавливаемые Правительством, разработку административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые определяют административные процедуры (курсив мой. — А.С.), обеспечивающие осуществление функций федерального органа исполнительной власти, эффективную работу его структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан».

Говоря о внешних проявлениях реализации исполнительной власти, а именно об исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, нельзя забыть об административных процедурах взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, урегулированных постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти». Данный Типовой регламент в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации», иными федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов (курсив мой — А.С.), в том числе правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.

В юридической научной литературе вопрос о сущности административных процедур до сих пор является дискуссионным и не имеет единого подхода. Так, проф. Ю. Н. Старилов констатирует, что административные процедуры рассматриваются в следующих многочисленных аспектах или темах административного права: формы осуществления исполнительной власти; правовые акты управления (или административно-правовые акты), административный процесс; урегулирование правовых споров; административная юстиция, защита прав и свобод человека и гражданина.

Помимо этого, административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или публичных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) в нескольких аспектах: 1) как некий определенный порядок; 2) как определенный вид деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) как нормативный регулятор или система административно-процессуальных норм, определяющих срочность, последовательность, вид и характер ряда типичных, взаимосвязанных действий и решений публичных органов по применению отдельных административно-правовых мер.

Анализируя вышеуказанные точки зрения и подходы к понятию «административная процедура», следует признать обоснованность позиции проф. Ю. М. Козлова, согласно которой под административными процедурами следует понимать установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения повседневных управленческих действий позитивного характера.

Полагаем, что для определения сущности административных процедур как административно-процедурной деятельности мы должны исходить из позитивной направленности этой деятельности на удовлетворение жизненных прав и свобод граждан, законных интересов организаций.

Таким образом, административные процедуры — это установленный административно-процессуальными нормами порядок (правила) совершения компетентными органами и должностными лицами повседневных управленческих действий позитивного бесконфликтного характера в сфере реализации исполнительной власти.

§ 3. Стадии административно-процедурного процесса

Для достижения позитивного юридического результата необходимо предпринимать ряд логически обусловленных последовательных действий, призванных обеспечить его достижение. В теории административного процесса их называют стадиями. Согласно словарю Ожегова, «стадия — это период, ступень в развитии чего-нибудь».

В учебной литературе по гражданскому процессу говорится, что деятельность суда по рассмотрению и разрешению гражданских дел развивается в определенной последовательности, по стадиям. Стадией гражданского процесса называется совокупность процессуальных действий, направленных к одной близлежащей цели: принятие заявлений, подготовка дела к судебному разбирательству, судебное разбирательство и т. д.

Административно-процедурный процесс в отличие от административно-юрисдикционного производства и гражданско-процессуального производства, имеет свои особенности, в том числе, в стадиях процедуры разрешения административного дела.

Помимо этого, следует вспомнить о разных видах административных процедур, в частности: правотворческая (нормотворческая), лицензионно-разрешительная и регистрационная. Обобщив различные виды процедур, можно выделить общие для всех их разновидностей стадии, характеризующиеся промежуточным результатом.

С целью понимания конкретных стадий приведем пример. Для государственной регистрации юридического лица необходимо предпринять ряд действий. Они подробно регламентированы Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». Это представление в различных формах комплекта документов: непосредственно, через представителей, путем направления по почте или иным способом. При получении документов регистрирующий орган не осуществляет правовой экспертизы этих документов. Формируется лишь комплект документов, необходимых для проверки подлинности и правильности их составления и принятия соответствующего решения. Лишь имея на руках расписку о принятии всех документов, либо иной документ, который удостоверяет получение уполномоченным органом (должностным лицом) необходимых документов, можно говорить о завершении первой стадии административной процедуры регистрации. Если провести аналогию с гражданским процессом, то там эта стадия называется «возбуждение дела». Соответственно, после получения документов уполномоченным лицом осуществляется рассмотрение представленных документов (это вторая стадия). На этой стадии проводится проверка не только формы, но и содержания документов, насколько это возможно. Принятие решения отличает третью стадию. Завершающей стадией данной регистрационной процедуры является внесение в Единый государственный реестр юридических лиц (в случае положительного результата) и выдача документов, удостоверяющих соответствующее решение. По-другому можно сказать, что последняя стадия выражается в исполнении самой управленческой функции и получения юридического результата.

Таким образом, можно сказать, что административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти, как правило, состоит из следующих стадий:

1) возбуждение (заведение) административного дела (регистрация входящей документации);

2) рассмотрение административного дела (анализ ситуации и документов;

3) принятие решения;

4) исполнение принятого решения.

Первая стадия — это возбуждение индивидуального административного дела.

Название данной стадии носит достаточно условный характер, поскольку, в данном случае не обязательно присутствует отдельный процессуальный документ, который четко указывал на начало возбуждения административно-процедурной деятельности. В связи с тем, что для административных процедур позитивного характера присуще именно оперативное и организационное начало с целью реализации прав и свобод граждан, то на данной стадии достаточно наличия и регистрации подтверждающих документов и сам факт обращения. Как правило, все административные регламенты выполнения государственных функций содержат образцы заявлений, которые необходимо представить с комплектом документов для того, чтобы «запустить» процесс. Инициатору выдается расписка об их получении или делается соответствующая отметка на втором экземпляре сопроводительного письма (заявления).

Вторая стадия заключается в рассмотрении административного дела.

Именно на данной стадии осуществляется проверка правильности составления поступивших материалов, их подлинность, достоверность, анализ ситуации и документов.

Для третьей стадии характерно принятие решения, которое обязательно выражается в письменной форме. Приведенный ранее пример с государственной регистрацией юридического лица наглядно показывает, что результатом третьей стадии является принятие решения.

Четвертая стадия выражается в исполнении принятого решения. Стадия исполнения весьма трудная и кропотливая деятельность уполномоченных органов, должностных лиц. Но именно от этой стадии зависит дальнейшие действия всех участников административно-процедурного процесса. Скажем, в случае государственной регистрации юридических лиц стадия исполнения будет выражаться во внесении только созданного юридического лица в Единый государственный реестр юридических лиц. Именно с момента внесения в ЕГРЮЛ данное лицо считается зарегистрированным в установленной порядке.

Вместе с тем, не все виды административно-процедурного процесса одинаковы, в частности, имеются определенные особенности в нормотворческой процедуре.

Процедура по принятию самого правового акта управления состоит из нескольких последовательных стадий, каждая из которых представляет собой совокупность определенных процессуальных действий участников, закрепленных административно-процессуальными нормами. Основными стадиями являются:

— подготовка проекта нормативного правового акта управления;

— рассмотрение проекта, его согласование;

— принятие нормативного правового акта;

— государственная регистрация нормативного правового акта (если она в соответствии с законодательством обязательна);

— опубликование нормативного правового акта.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод: для административно-процедурного процесса характерна динамика, что предопределено сущностью данного вида административного процесса. Одновременно с этим именно в рамках административных процедур посредством совершения конкретных действий претворяются в жизнь нормы не только административного права, но и других отраслей российского права.

§ 4. Административные регламенты процедурной деятельности органов исполнительной власти

Административный регламент является одним из основных способов правового закрепления административных процедур. Административные регламенты обеспечивают практически все виды административных процедур.

Административный регламент вошел в правовую систему России в связи с проведением очередного этапа административной реформы.

Проведение административной реформы было обусловлено наличием серьезных проблем, порождающих низкую эффективность исполнения государственных функций, в том числе включение в компетенцию исполнительных органов избыточных и дублирующих государственных функций, неопределенность показателей результативности исполнения государственных функций, неоправданно высокая доля дискреционных полномочий, чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур.

Эти проблемы во многом были порождены слабым развитием в законодательстве процедурных и процессуальных норм, регулирующих организацию исполнения функций органов исполнительной власти, и, соответственно, бессистемностью, неупорядоченностью нормативных правовых актов исполнительных органов государственной власти, устанавливающих процедурные аспекты их деятельности.

Административная реформа в России проводилась в несколько этапов и по различным направления совершенствования системы государственного управления.

Важным направлением административной реформы стало административно-правовое регулированием механизма реализации полномочий органов исполнительной власти.

Органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустимо отдавать «на откуп» ведомствам регламентацию столь важных вопросов, как процедуры:

— принятия административных актов;

— заключения административных соглашений;

— осуществление контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий;

— совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др.);

— совершения организационных действий;

— выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий.

Административная процедура стала инструментом структуризации процесса принятия и исполнения управленческих решений. Наряду с понятием «административная процедура» в законодательстве и юридической литературе стало применяться понятие «административный регламент».

Впервые понятие «регламент» на законодательном уровне стало использоваться с момента принятия Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», статья 47 которого упоминала о должностном регламенте гражданского служащего, определяющем его служебную деятельность, и административном регламенте государственного органа, составной частью которого является должностной регламент.

Однако единого законодательного определения термин «административный регламент» до настоящего времени не получил.

С принятием Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «О предоставлении государственных и муниципальных услуг» получил лишь новое развитие и наиболее детальную законодательную регламентацию один из видов административных регламентов — административный регламент предоставления государственной или муниципальной услуги.

Терминологически именно данный вид официально определен как «административный регламент».

Однако в науке административного права сформировалась, так называемая, «триада» видов административных регламентов органов исполнительной власти — регламенты внутренней организации органа исполнительной власти, регламенты взаимодействия органов исполнительной власти, и, непосредственно, административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

Все административные регламенты, за исключением регламента Правительства РФ, должны быть разработаны на основе типовых регламентов каждого вида и предъявляемых к ним требований, которые утверждены Правительством Российской Федерации.

Структура и содержание названных видов административных регламентов определены, соответственно, в:

— постановлении Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. № 30 «О типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти»;

— постановлении Правительства Российской Федерации от 28 июня 2005 г. № 452 «О типовом регламенте внутренней организации федерального органа исполнительной власти»;

— постановление Правительства Российской от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Система административных регламентов является многоуровневой. Она представлена актами федерального, регионального и муниципального уровня.

Все эти регламенты устанавливают внутренние процедуры организации и деятельности, обеспечивают исполнение норм законодательства и иных правовых актов. Их основной функцией является детальное и системное подзаконное регулировании деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц путем закрепления четких административных процедур, административных действий и требований к их совершению.

В доктрине российского административного права общепризнано, что административные регламенты являются разновидностью правовых актов управления. Им присущи те же сущностные признаки, что и всей совокупности этого типа нормативных правовых актов.

Административный регламент представляет собой правовой акт, устанавливающий стандарты исполнения государственных функций, т. е. обязательные требования к показателям, содержанию, порядку совершения, качеству управленческих действий, процедур и процессов, обеспечивающие эффективную реализацию государственных функций исполнительным органом государственной власти в пределах его компетенции в интересах государства, граждан и юридических лиц.

Административными регламентами должно быть урегулировано исполнение государственных функций и отдельных процессов, обеспечивающих их исполнение.

Особенностью административного регламент является то, что он представляет собой административный акт, устанавливающий административные процедуры. Административный регламент не может порождать новые права и обязанности, не может вводить какие-либо ограничения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций.

Он содержит нормы, определяющие лишь условия, порядок, сроки и последовательность действий органа исполнительной власти по реализации его компетенции, исполнению законов и административных актов. В административный регламент не могут включаться предписания, имеющие материальный характер. Такой вид правового акта управления носит исключительно процедурный характер.

Регламентом должно быть исчерпывающим образом установлено то, как исполняется функция, как реализуется задача, как предоставляется государственная услуга.

Административный регламент должен содержать правовые предписания, устанавливающие исключительно административные процедуры, посредством которых орган исполнительной власти исполняет возложенные на него функции государственного управления или предоставляет государственные услуги, а также осуществляют свои полномочия другие правоспособные субъекты, участвующие в деятельности органа исполнительной власти.

Административные регламенты вторичны по отношению к актам, устанавливающим полномочия органов исполнительной власти. Содержащиеся в регламентах административные предписания регулируют общественные отношения, правовая регламентация которых обусловлена нормативными правовыми актами о правовом статусе и компетенции органов исполнительной власти, но которая ими непосредственно не регулируется. Регламенты регулируют отношения, возникающие в процессе практической правореализационной деятельности органов исполнительной власти.

Представляется, что административный регламент можно считать комплексным документом, который, с одной стороны, является нормативным правовым актом, с другой стороны — документом, включающим в себя содержание ряда положений из нормативных актов боле высокой юридической силы, с третьей стороны — документом, содержащим справочную информацию.

Регламенты существуют не только у органов исполнительной власти. Многие органы государственной власти, и законодательной, и судебной, руководствуются в своей деятельности положениями регламента об этом органе, регулирующие вопросы его внутренней организации и деятельности.

Рассмотрим каждый из названных видов административных регламентов более подробно.

Административный регламент внутренней организации органа исполнительной власти является нормативным актом, определяющим порядок внутренней организации такого органа.

Как мы уже сказали, такие регламенты создаются на основании Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденного постановлением Правительства от 28 июня 2005 г. № 452.

Структура и содержание Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и самих регламентов внутренней организации федеральных органов исполнительной власти формируются под влиянием Регламента Правительства.

Регламент Правительства РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации». Он регулирует такие вопросы, как планирование и организация работы Правительства РФ, исполнение поручений, содержащихся в актах Правительства и протоколах заседаний Правительства, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства, заместителей Председателя Правительства, внесение в Правительство и рассмотрение проектов актов, создание и функционирование правительственных и межведомственных координационных и совещательных органов и другие.

Регламент Правительства РФ является комплексным нормативно-правовым актом, определяющим как внутренние, так и внешнеуправленческих процедуры деятельности данного органа. По нашему мнению, он наиболее полно и детально из всех регламентов внутренней организации органов исполнительной власти раскрывают особенности и порядок реализации функций и полномочий Правительства РФ.

Административные регламенты органов исполнительной власти, их еще называют статусными регламентами, включают в себя основные правила организации деятельности органа исполнительной власти по реализации его правового статуса — государственных функций управления, предоставления государственных услуг и осуществления иных полномочий, возложенных на данный исполнительный орган в установленной сфере деятельности, а также взаимодействия органа исполнительной власти с органами исполнительной власти, находящимися в его ведении, и иными государственными органами.

Официальное наименование регламентов данного вида — регламент внутренней организации органа исполнительной власти. Такие регламенты должны иметь все самостоятельные органы исполнительной власти.

Административные регламенты внутренней организации принимаются для всех исполнительных органов, включая Правительство РФ (или высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ), министерства, службы, агентства.

Структурно статусные регламенты должны включать в себя около 15 разделов, отражающих:

— общие положения;

— порядок планирования и организации работы;

— порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти;

— порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти;

— порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов;

— порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, которые вносятся в Правительство;

— законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания;

— порядок взаимодействия с органами власти;

— порядок работы с обращениями, в том числе с обращениями граждан;

— порядок предоставления органами исполнительной власти информации о своей деятельности.

Большинство регламентов федеральных органов исполнительной власти соответствуют данной структуре.

Однако некоторые федеральные органы исполнительной власти так и не приняли статутные регламенты. Например, отсутствует регламент внутренней организации МИД России, Минпромторг России, ФСО России и другие.

К недостаткам административных регламентов органов исполнительной власти можно отнести отсутствие исчерпывающего перечня административных процедур, требований к порядку, а также срокам их осуществления и отсутствие регламентации структурных подразделений органа.

Следующим видом регламента является регламент межведомственного взаимодействия.

При взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, в том числе находящихся в ведении разных министерств, а также при взаимодействии федеральных и региональных органов исполнительной власти возникает необходимость тщательного урегулирования процедур такого взаимодействия, поскольку недостаточная скоординированность либо избыточность дискреционных полномочий органов исполнительной власти может привести к неравномерному распределению полномочий и ответственности между этими органами, доминированию одного органа над другим, что, в конечном итоге, приведет к нарушению прав и законных интересов граждан.

Системообразующим актом для регулирования такого взаимодействия стал Типовой Регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30. Прежде всего, он направлен на упорядочение взаимоотношений в системе федеральных органов исполнительной власти — министерств, служба, агентств применительно к вышестоящему органу — федеральному министерству.

Следует отметить, что данный регламент значительно устарел с момента его принятия и требует внесения значительный изменений в целях приведения его в соответствие с действующим законодательством. Так, например, на сегодняшний день в нем государственный комитет предусматривается как один из федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации. В п. 1.4.1 данного акта закреплено, что государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Такое положение противоречит действующей редакции указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», определяющей, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят только федеральные министерства, службы и агентства.

Однако в целом Типовой регламент межведомственного взаимодействия достаточно детально регламентирует процедуры взаимодействия органов исполнительной власти и устанавливает структуру принимаемых в соответствии с ним регламентов. Кроме того, он устанавливает и общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий. Даже в большей степени, чем его положения отражают общие вопросы организации и деятельности федеральных органов исполнительной власти, чем вопросы взаимодействия органов.

Так, он устанавливает порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти и другие положения.

Регламенты взаимодействия подразделяют на:

— регламенты взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами;

— регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти одного уровня по вопросам совместного исполнения общей функции государственного управления или функции предоставления государственных услуг;

— регламенты взаимодействия федерального органа исполнительной власти с его территориальными органами;

— регламенты взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации;

Отметим, что Типовой регламент взаимодействия устанавливает запрет при осуществлении взаимодействия на ограничение полномочий, находящихся в ведении федерального министерства федеральных служб и федеральных агентств, деятельность которых координируется этим министерством.

К сожалению, на сегодняшний момент принято лишь незначительное количество регламентов взаимодействия по сравнению с тем объемом вопросов, которые требуют совместной деятельности органов исполнительной власти различного уровня. В ряде случаев такие регламенты подменяются либо положениями внутренних регламентов, либо ведомственными нормативными актами иного характера.

Как мы уже упоминали, наибольшее нормативное регулирование получили административные регламенты осуществления государственных функций и предоставления государственных услуг. Иногда и они подменяют собой регламенты взаимодействия органов исполнительной власти.

Принятие данных актов в последнее время стало одним из основных направлений государственной политики в области государственного управления.

Федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ разрабатываются административные регламенты исполнения государственных функций, административные регламенты предоставления государственных услуг, содержащие последовательность действий по исполнению государственных функций и нормативные сроки осуществления таких действий.

Административными регламентами также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями федерального органа исполнительной власти, их должностными лицами, взаимодействия федерального органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.

Регламенты разрабатываются федеральными органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги.

На практике подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует не исполнение функций исполнительных органов, а реализацию их отдельных полномочий.

Среди основных функций органов исполнительной власти выделяют функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, выдаче органами государственной власти разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности, регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов, функции по управлению государственным имуществом. Все эти функции с тои или иной степенью детализации находят свое отражение в административных регламентах осуществления государственных функций.

Порядок разработки и принятия административных регламентов данного вида установлен постановлением Правительства РФ от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Кроме того, на уровне федерального закона закреплены требования, предъявляемые к административному регламенту предоставления государственных услуг.

Административный регламент государственной функции включает в себя следующие основные элементы:

Под ред. Сладковой А.В. Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти. Учебно-методическое пособие для магистров

Под ред. Сладковой А.В. Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти. Учебно-методическое пособие для магистров

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой дисциплины «Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Авторы рассматривают понятие и сущность административно-процедурной деятельности, процедуру рассмотрения заявлений и предложений граждан, регистрационные, лицензионные, разрешительные, контрольные процедуры, административные процедуры, связанные с техническим регулированием, и др. В пособии дается план семинарских занятий по темам, контрольные вопросы, задачи, глоссарий и т. п.<br /> Законодательство приведено по состоянию на 1 июля 2017 г.

Внимание! Авторские права на книгу "Административно-процедурная деятельность органов исполнительной власти. Учебно-методическое пособие для магистров" (Под ред. Сладковой А.В.) охраняются законодательством!