|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 4. МЕСТО ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В МЕХАНИЗМЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ4.1. Понятие и виды юридической ответственности за совершение коррупционных и коррупциогенных правонарушенийВ общесоциальном плане понятие «ответственность» имеет широкое и подчас неоднородное семантическое содержание. В Словаре русского языка понятие «ответственность» определяется как «необходимость, обязанность отвечать за свои действия, поступки, быть ответственным за них». В Философском словаре понятие «ответственность» определяется как «категория этики и права, отражающая особое социальное и морально-правовое отношение личности к обществу (человечеству в целом), которое характеризуется исполнением своего нравственного долга и правовых норм». Философский энциклопедический словарь определяет «ответственность» как «философско-социологическое понятие, отражающее объективный, исторически конкретный характер взаимоотношений между личностью, коллективом, обществом с точки зрения сознательного осуществления предъявляемых к ним взаимных требований». Несколько иной смысл вкладывается в понятие юридической ответственности. В Большом юридическом словаре понятие «юридическая ответственность» определяется как «предусмотренная нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия. Вид социальной ответственности». В других словарях под юридической ответственностью понимается «государственное принуждение к исполнению требований права, правоотношение, каждая из сторон которого обязана отвечать за свои поступки перед другой стороной, государством, обществом». Юридическая ответственность является одним из видов социальной ответственности наряду с политической, моральной, религиозной и иными видами ответственности. «Ответственность как социальная категория отражает многостороннюю связь общества и его субъектов, а также индивида и той общности, членом которой он является, в отношении сложившихся норм (правил, стандартов) поведения. С одной стороны, данная связь раскрывает требования, которые предъявляет общество (либо общность) к своим членам, к их социально значимому поведению. С другой стороны, это отношение самого члена общества (общности) к предъявляемым требованиям, т. е. реакция субъекта на требования общества (общности)». Таким образом, в самом общем плане мы можем говорить, с одной стороны, об ответственности индивида перед обществом, государством или социальной группой, которые оценивают его поступки как соответствующие предъявляемым требованиям или «предосудительные». С другой стороны, фактор оценки самим индивидом предъявляемых к нему требований выражается в осознанном соблюдении социальных норм и правил. В этом последнем смысле мы говорим об ответственном отношении к чему-либо или, напротив, о безответственном поведении. В социологии и социальной психологии социальная ответственность рассматривается как: а) ответственность перед обществом или его частью; б) ответственность перед собой. В содержании социальной ответственности дифференцируют два аспекта: • перспективный аспект — это осознание человеком гражданского долга, следование этому долгу, сообразующееся с этим долгом поведение людей; в этом плане социальная ответственность выступает одним из внутренних регуляторов поведения человека; • ретроспективный — ответственность субъекта (личности, группы, класса, общества) за неблагоприятные последствия поведения и за совершенные действия. Соответственно, выделяют позитивную и негативную социальную ответственность. Первая рассматривается как сознательное, добровольное исполнение субъектом обязанностей перед обществом. Вторая связана с наказанием за пренебрежительное отношение к требованиям общества. Как представляется, этим фактом и обусловлено настойчивое стремление расширительного толкования юридической ответственности. Еще С. Н. Братусь полагал, что характеристика ответственности как наказания является односторонней, ведет к распространению на общественные отношения, регулируемые гражданским правом, а также на трудовые, имущественные и личные отношения, регулируемые другими отраслями советского права, тех черт ответственности, которые присущи уголовной и административной ответственности. М. С. Строгович отмечал: «Значительную ценность в освещении вопроса об ответственности в Философском словаре представляет то, что, во-первых, юридическая ответственность включается в общее понятие ответственности и не противопоставляется ему; во-вторых, как общее понятие ответственности, так и юридическая ответственность определяется со стороны позитивной и негативной — как одобрение, награда за выполнение своего долга и как осуждение, взыскание, наказание за невыполнение своего долга, за неисполнение своих обязанностей. Такая трактовка ответственности в своей основе представляется правильной как в общем философском и этическом смысле, так и в правовом». По мнению П. Е. Недбайло, основное значение имеет не негативная, а так называемая позитивная ответственность, которая возникает у субъекта «уже тогда, когда он приступает к исполнению своих обязанностей, а не только тогда, когда он их не выполняет или станет действовать вопреки им». Сходным образом Д. А. Липинский полагает, что под ответственностью следует понимать «юридическую обязанность соблюдения и исполнения требований, предусмотренных нормой права, реализующуюся в правомерном поведении субъектов, одобряемом или поощряемом государством, а в случае ее нарушения — обязанность правонарушителя претерпеть осуждение, ограничение прав материального, правового или личного характера и их реализацию». Иными словами, при таком подходе в содержании юридической ответственности выделяется негативный аспект, связанный с понятием принуждения и санкции, и позитивный, который проявляется через понятия долга, обязательств, ответственного поведения. Между тем ряд известных ученых высказывались против включения в содержание юридической ответственности позитивного элемента. Академик О. Е. Кутафин предлагал отказаться от понятия позитивной ответственности, поскольку его использование приводит к тому, что одно и то же явление именуется и обязанностью, и ответственностью, а также ведет к размыванию предназначения ответственности как одного из эффективных регуляторов поведения. Как отмечает И. Л. Петрухин, в принципе недопустимо объединять в одном определении сознательное отношение честного человека к исполнению своего социального долга и противоправное поведение правонарушителя. С. Е. Чаннов полагает, что «представление о позитивной ответственности как об обязанности, на наш взгляд, не выдерживает никакой критики, так как оставляет открытым вопрос, зачем в таком случае вообще вводить понятие позитивной ответственности, если она полностью совпадает с понятием обязанностей». Не следует думать, что данное понимание ответственности ограничивается сугубо рамками теоретической дискуссии. Выше мы уже говорили о той широкой поддержке, которую встречает как в доктрине, так и в нормотворческой практике закрепление различного рода этических кодексов государственных служащих. Так, по мнению А. Ф. Ноздрачева, «в решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооценивать этические нормы. Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам». И. Н. Юсупов, отмечая, что одним из важнейших аспектов антикоррупционной политики является этический, полагает необходимым принятие Федерального закона «Об административной этике в системе государственной службы Российской Федерации», который кодифицировал бы все имеющиеся на этот счет этические нормы. Мы уже высказывали свое сомнение в презумпции аморальности или неэтичности коррупции, однако важно понимать побудительные мотивы такого стремления ввести этические стандарты служебного поведения. Как отмечается в специальной литературе, в институте ответственности можно выделить «две различные по своей правовой сущности стороны: ответственность за правонарушения с классическими элементами (противоправностью и виной), и ответственность, наступающую за совершение действий, не подпадающих под квалификацию их как преступных (некомпетентность, ошибки, конфликты между органами власти и прочее)». О чем здесь идет речь? Представляется, что не о позитивной и негативной ответственности, а о формализованных и неформализованных составах правонарушения. Если проанализировать содержание тех «этических» кодексов, которые устанавливают требования к служебному поведению гражданского служащего, то становится очевидным, что фактически ими закрепляются отдельные виды дисциплинарных проступков. Например, возьмем традиционное «этическое» требование к государственному служащему исполнять должностные обязанности добросовестно и на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственных органов и органов местного самоуправления. А не является ли недобросовестное исполнение служебных обязанностей дисциплинарным проступком? Напомним, что в самом общем виде дисциплинарный проступок представляет собой неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей. Другое «этическое» правило служебного поведения — воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его служебные обязанности. А не есть ли это запрет, связанный с прохождением государственной гражданской службы, закрепленный в п. 10 ст. 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»? Вместе с тем кодексы профессиональной этики содержат и иные нормы служебного поведения. Например, Этический кодекс федеральных государственных гражданских служащих Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору предусматривает, что при общении с представителями юридических лиц и с физическими лицами государственный гражданский служащий Россельхознадзора не должен: • заставлять посетителя необоснованно долго ожидать приема; • перебивать посетителя в грубой форме; • проявлять раздражение и недовольство по отношению к посетителю; • разговаривать по телефону, игнорируя присутствие посетителя. Этими документами предусматриваются определенные требования к внешнему виду гражданского служащего, культуре речи и т. п. Как нам представляется, такие нормы не являются собственно этическими, а носят конкретизирующий и регламентирующий характер по отношению к самой общей обязанности государственного служащего — добросовестному и надлежащему исполнению служебных полномочий. Соответственно, и говорить нужно не о создании или кодификации этических норм, а о формировании требований к служебному поведению, адекватных должностных регламентов. В чем же отличие таких стандартов служебного поведения от кодексов профессиональной этики, если и те и другие закрепляют сходные требования к поведению государственного служащего? Морально-этические нормы, что называется, «по определению» не предполагают государственно-властных санкций, а их исполнение обеспечивается силой общественного мнения (которое, как мы уже говорили выше, бывает достаточно благосклонным к отдельным проявлениям коррупционного или коррупционно опасного поведения). Поэтому различные этические кодексы по большей части апеллируют к «моральной ответственности перед обществом, служебным коллективом и своей совестью». В этой связи можно согласиться с достаточно резким высказыванием В. В. Дорошкова и А. В. Кузько, что «обреченность в поисках определения права возникает тогда, когда право пытаются представить как абсолютную нравственную ценность, вместо того чтобы говорить о нравственности власти, санкционирующей нормы права. Или тогда, когда пытаются навязать юридической практике концепцию позитивной юридической ответственности, вместо того чтобы осознать нелепость права без наказания за нарушение норм права, обеспеченного силой государства». А. В. Куракин отмечает, что «профилактика коррупции предполагает формирование на государственной службе отношения нетерпимости к коррупции, а также ненадлежащему служебному поведению. В служебных отношениях государственные служащие должны осуждать действия, которые могут привести к коррупции». Однако далее он добавляет, что «ведущие к коррупции действия должны предупреждаться возможностью применения дисциплинарных взысканий за их совершение». Таким образом, речь здесь идет не о кодификации этических требований к поведению государственного служащего, а о формировании дисциплинарных стандартов его поведения. Что касается юридической ответственности за коррупционные или коррупциогенные деяния, то ее принято подразделять на виды в зависимости от отраслевой принадлежности соответствующих норм. В частности, выделяются уголовная ответственность за коррупционные преступления, административная и дисциплинарная ответственность за коррупционные и коррупциогенные правонарушения и гражданско-правовая ответственность. Поскольку целью данной работы является анализ административно-правового механизма противодействия коррупции, административно-правовая и дисциплинарная ответственность будут отдельно рассматриваться нами в следующих частях исследования. Здесь можно лишь кратко остановиться на тех видах ответственности за коррупционные правонарушения, которые не будут являться предметом самостоятельного анализа. Выше мы уже говорили, что в уголовно-правовой доктрине сложилось два подхода к пониманию коррупционного преступления: узкий и широкий. Сторонники узкого подхода (Н. Ф. Кузнецова, А. И. Долгова, Н. А. Лопашенко и др.) в качестве основного признака коррупционного преступления выделяют подкуп и взяточничество. Представители широкого подхода (В. В. Лунеев, Б. В. Волженкин, С. В. Максимов и др.) полагают, что коррупция не сводится к взяточничеству, а включает в себя и иные противоправные, уголовно-наказуемые деяния, совершаемые из корыстной или иной личной заинтересованности. Так, по мнению Б. В. Волженкина, коррупционными преступлениями являются мошенничество, присвоение и растрата, совершаемые с использованием служебного положения, злоупотребление должностными полномочиями, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение взятки, служебный подлог, воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, ограничение конкуренции и ряд других преступлений, совершаемых государственными служащими или служащими органов местного самоуправления с использованием своего служебного положения в корыстных, иных личных или групповых целях. Представители другой точки зрения отмечают, что «именовать коррупцией всю систему корыстных должностных преступлений, например злоупотребление властью, превышение власти, подлоги, не только нецелесообразно, но и несогласуемо с принципом дифференциации вины, ответственности и дифференциации наказания. В уголовном праве это весьма осложнило бы законодательную регламентацию хозяйственных и должностных преступлений, внесло бы путаницу в квалификацию преступлений и их наказуемость». Н. А. Лопашенко полагает, что «злоупотребления должностных лиц и иных служащих, даже носящие корыстный характер, с подкупом не связанные… не могут расцениваться как коррупционные… иная позиция, трактующая коррупцию более широко, основана на отождествлении противоправных должностных и служебных деяний и деяний коррупционных. Между тем последние далеко не охватывают всех разновидностей неблаговидного и даже преступного поведения должностного лица или служащего». В этом смысле интересен подход к дефиниции коррупционного преступления, предлагаемый С. В. Максимовым, который выделяет три группы коррупционных преступлений в зависимости от того, в качестве основного, обязательного дополнительного непосредственного объекта преступного посягательства либо факультативного его объекта выступает авторитет публичной службы. К первой группе он предлагает относить собственно коррупционные преступления, непосредственным объектом которых является авторитет государственной службы или службы в органах местного самоуправления: 1) злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ); 2) незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ); 3) получение взятки (ст. 290 УК РФ); 4) дача взятки (ст. 291 УК РФ); 5) служебный подлог (ст. 292 УК РФ). Коррупционные преступления в широком значении этого понятия включают преступные посягательства, при совершении которых авторитет публичной власти выступает в качестве обязательного дополнительного непосредственного объекта: 1) воспрепятствование законной предпринимательской деятельности (ст. 169 УК РФ); 2) регистрация незаконных сделок с землей (ст. 170 УК РФ); 3) контрабанда, совершенная должностным лицом с использованием своего служебного положения (п. «б» ч. 3 ст. 188 УК РФ); 4) провокация взятки (ст. 304 УК РФ); 5) организация преступного сообщества (преступной организации) для совершения любого из преступлений первой или второй группы, относящихся к числу тяжких или особо тяжких (ст. 210 УК РФ). Наконец, наиболее многочисленной группой коррупционных преступлений являются деяния, посягающие на названную социальную ценность как на факультативный (необязательный) объект. К ним автор относит преступления, предусмотренные п. «в» ч. 2 ст. 160 УК РФ, 164 УК РФ, п. «в» ч. 2 и ч. 3 ст. 174 УК РФ; ч. 3 ст. 175 УК РФ; ст. 176, 177, 193, 199 УК РФ, п. «в» ч. 2 или ч. 3 ст. 221 УК РФ, п. «в» ч. 3 или ч. 4 ст. 226 УК РФ; п. «в» ч. 2 или ч. 3 ст. 229 УК РФ; ч. 3 ст. 256 УК РФ; ч. 2 ст. 258 УК РФ. Мы в целом придерживаемся широкого подхода, поскольку полагаем, что основным признаком коррупционного деяния является не подкуп или взятка, а использование своих полномочий в личных (необязательно корыстных) целях вопреки публичным интересам. С этой точки зрения мошенничество, которое характеризуется ложным обещанием содействия со стороны, например, государственного или муниципального служащего взамен получения какой-либо выгоды, безусловно, можно отнести к коррупционным преступлениям. Однако состав мошенничества в целом, как он закреплен в ст. 159 Уголовного кодекса РФ, таким преступлением не является. Другими словами, мошенничество может характеризоваться как коррупционное преступление только при наличии определенных признаков объективной и субъективной стороны состава: использования служебного положения и личной заинтересованности. Выше мы уже неоднократно отмечали, что в уголовном законодательстве нет и не может быть такого состава преступления, как коррупция, поскольку последняя представляет собой не деяние, а социальное явление, которое выражается в деградации публичной власти и порядка управления. В широком же смысле практически любое преступление при наличии определенных элементов состава может являться коррупционным. В этой связи, как нам представляется, усилия уголовно-правовой доктрины в сфере противодействия коррупции должны быть направлены не на создание классификации коррупционных преступлений, а на разработку квалифицирующих признаков коррупционного характера преступления как отягчающего обстоятельства. Много вопросов вызывает и выделение гражданско-правовой ответственности за коррупционные и коррупциогенные деяния. Как правило, в юридической литературе гражданско-правовые коррупционные деликты рассматриваются как «обладающие признаками коррупции, но не являющиеся преступными нарушения правил дарения, предусмотренных соответствующими статьями ГК РФ, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями названного Кодекса и других законодательных актов». Прежде всего здесь имеется в виду п. 3 ст. 575 Гражданского кодекса РФ, запрещающий дарение лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, государственным служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей подарков, стоимость которых превышает 3 тыс. руб., в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Аналогичный запрет установлен п. 2 ст. 575 для работников образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций. Заметим, однако, что в данном случае имеет место не коррупционное, а коррупциогенное правонарушение. Действительно, отличие подарка от взятки заключается не в размере его стоимости. Взятка всегда носит возмездный характер. Как справедливо отмечает А. В. Куракин, «взятка, в отличие от подарка, предполагает обязательное встречное предоставление: она дается за действие или бездействие в пользу взяткодателя, если это входит в служебные полномочия должностного лица либо если это лицо в силу своего положения может способствовать таким действиям, а также и за общее покровительство или попустительство по службе». Поэтому нарушение правил дарения, предусмотренное ст. 575 ГК РФ (в отличие от взятки), не связано с использованием лицом своего должностного положения и не является коррупционным актом. Однако, как мы говорили выше, законодатель с целью предотвращения коррупционных проявлений вводит так называемые запреты-медиаторы, к которым можно отнести и запрет принимать подарки свыше определенной стоимости. Что же касается нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных соответствующими статьями Гражданского кодекса, то данное правонарушение представляется нам весьма неопределенным. Так, например, А. В. Кудашкин и Т. Л. Козлов прямо указывают, что гражданско-правовым деликтом в этом смысле является нарушение порядка предоставления услуг, предусмотренных гл. 39 ГК РФ, которая закрепляет положения о договоре возмездного оказания услуг. Однако, во-первых, безусловно не любые нарушения указанных правил будут являться коррупционными правонарушениями, а только те, которые характеризуются определенным мотивом (в личных целях) и совершаются с использованием публичного статуса. Во-вторых, такая трактовка коррупционного гражданско-правового деликта представляется нам чрезвычайно узкой. Например, различного рода сделки (купля-продажа, аренда, мена и т. п.) также могут носить коррупционный характер, если они совершаются с использованием публичного статуса и в личных интересах. Внимание! Авторские права на книгу "Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография" (Братановский С.Н., Зеленов М.Ф.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
