|
|
ОглавлениеДля бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГЛАВА 3. АНТИКОРРУПЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ: СУЩНОСТЬ И СПОСОБЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ3.1. Формирование системы мер по противодействию коррупции на государственной и муниципальной службеКак уже отмечалось нами выше, среди всех видов коррупции наибольшую опасность представляет коррупция в государственных и муниципальных властных структурах. Вполне очевидно, что высокий уровень коррупции во властных структурах требует серьезного реформирования всей системы борьбы с ней и прежде всего на государственной и муниципальной службе. Речь не должна идти об отдельных точечных мерах: формирование и построение служебного законодательства должны иметь в своей основе антикоррупционные меры. Поэтому вполне обоснованно пишет А. В. Куракин: «мероприятия по формированию административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции должны быть увязаны с мероприятиями по совершенствованию законодательства о государственной службе». С ним соглашается и В. В. Уланов, подчеркивая, что «рост коррупции в органах государственной власти и управления обусловлен прежде всего отсутствием четкого законодательного регулирования многих вопросов государственной службы, действенного контроля над источниками доходов государственных служащих». К сожалению, реформы законодательства о государственной и муниципальной службе последних лет наглядно демонстрируют, что у их авторов нет единого понимания целей, способов и механизмов противодействия этому негативному социальному явлению. С одной стороны, многие вводимые антикоррупционные механизмы на государственной и муниципальной службе носят явно половинчатый характер (как, например, декларирование сведений о доходах), с другой — в их реализации отсутствует дифференциация: налицо стремление поставить под контроль всех или значительные группы государственных и муниципальных служащих без какого-либо различия, несмотря на то что возможности (а также опасности!) их коррупционного поведения далеко не одинаковы. В связи с этим крайне актуальным, на наш взгляд, является вопрос о реализации системного подхода к противодействию коррупции на государственной и муниципальной службе. Прежде чем рассматривать, на каких основах он должен базироваться, обратимся к общим правовым нормам, действующим в этой сфере в настоящее время. Все меры по противодействию коррупции, существующие на государственной и муниципальной службе Российской Федерации в настоящее время, на наш взгляд, можно разделить на пять основных групп: • антикоррупционные ограничения; • антикоррупционные запреты; • антикоррупционные требования к служебному поведению; • антикоррупционные обязанности; • антикоррупционные процедуры. Последняя группа не носит вполне самостоятельный характер, так как антикоррупционные процедуры либо направлены на обеспечение мер, относящихся к другим группам, либо представляют собой механизм реагирования на нарушение ограничений, запретов, требований к служебному поведению и обязанностей соответственно. Тем не менее рассмотрение их как в дополнение к мерам, отнесенным к иным группам, так и в качестве самостоятельных мер также необходимо. Закрепление конкретных ограничений, запретов, служебных обязанностей и требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих имеет различные основания, хотя и преследует в конечном счете одну цель — обеспечение служебных правоотношений. Так, например, в настоящее время на большинство государственных служащих распространяются ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Недопустимость существования служебных правоотношений при возникновении данных ограничений обусловливается тем, что в такой ситуации возникает реальная угроза отклонения служебных правоотношений от нормального режима реализации. Основания этого различны. Так, ограничения, предусмотренные ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», могут быть подразделены на следующие группы: • обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим по состоянию здоровья (п. 1, 4 ч. 1 ст. 16); • обусловленные невозможностью нормального исполнения своих обязанностей государственным служащим в силу отказа от прохождения определенных процедур (п. 3 ч. 1 ст. 16); • обусловленные утратой доверия к государственному служащему в силу совершения им каких-либо противоправных деяний (п. 2, 8–10 ч. 1 ст. 16); • обусловленные возникновением (возможностью возникновения) частного интереса (п. 5 ч. 1 ст. 16); • обусловленные возникновением (возможностью возникновения) иного публичного интереса (п. 6, 7 ч. 1 ст. 16). Значительная часть ограничений, запретов и обязанностей, направленных на обеспечение служебных правоотношений имеют антикоррупционную направленность. Так, из указанных выше ограничений в той или иной степени на противодействие коррупционным проявлениям на государственной и муниципальной службе направлены предусмотренные п. 2, 5, 8–10 ч. 1 ст. 16 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Антикоррупционную направленность в той или иной степени также имеют многие запреты, предусмотренные в отношении государственных и муниципальных служащих (например, осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность государственной службы; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц и др.). Закрепленные законом запреты — важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе государственной и муниципальной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты должны исключать возникновение «конфликта интересов». К сожалению, по мнению А. В. Кудашкина, соблюдение чиновниками запретов и ограничений и контроль в этих вопросах в настоящее время носят эпизодический несистемный характер. Аналогичный вывод можно заключить и в отношении таких требований к служебному поведению, как не совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей; не допускать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; соблюдать установленные правила публичных выступлений и предоставления служебной информации. Что же касается антикоррупционных обязанностей государственных и муниципальных служащих, то в настоящее время, как представляется, все они закреплены Федеральным законом «О противодействии коррупции» (хотя ранее некоторые из них в несколько ином виде фигурировали и в отдельных законах о государственной и муниципальной службе). Данный закон закрепляет четыре таких обязанности: • обязанность предоставления сведений о доходах и обязательствах имущественного характера; • обязанность информирования о фактах склонения к совершению коррупционных правонарушений; • обязанность принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов; • обязанность уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. При этом если антикоррупционные запреты, ограничения и требования к служебному поведению государственных и муниципальных служащих достаточно хорошо изучены в отечественной юриспруденции в рамках монографических, диссертационных и иных научных исследований, то антикоррупционным обязанностям уделялось значительно меньше внимания. В силу этого в дальнейших параграфах настоящей главы исследования они будут рассмотрены более подробно (наряду с антикоррупционными процедурами). Что же касается существующей системы запретов, ограничений и требований к служебному поведению в целом, то общим ее недостатком, по мнению ряда авторов, является отсутствие гибкости. А. А. Гришковец еще в 1998 г., затрагивая вопрос о правоограничениях, предусмотренных в отношении государственных служащих, писал: «Целесообразно провести и нормативно закрепить дифференциацию правоограничений, налагаемых на государственных служащих. Все правоограничения должны быть разделены на абсолютные и относительные. Абсолютные носят общий характер и в равной мере распространяются на всех государственных служащих… Относительные ограничения должны распространяться не на всех государственных служащих. Их наложение должно ставиться в зависимость от той государственной должности, которую занимает служащий. При этом представляется целесообразным исходить из формулы: чем выше должность, тем больше правоограничений у лица, которое ее замещает». С. Е. Чаннов десятью годами позже подчеркнул, что, с его точки зрения, данное предложение нисколько не утратило своей актуальности. В то же время он предложил его несколько видоизменить, установив запреты в отношении государственных гражданских и муниципальных служащих в зависимости от групп (а в отношении гражданских — и категорий) должностей. При этом должна соблюдаться логика, предложенная А. А. Гришковцом: чем выше группа и категория, тем больше запретов. Хотя, как нам представляется, указанные авторы предложили верное направление совершенствования антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, оно явно не было доведено до логического конца. Дифференциация антикоррупционных мер в зависимости от конкретной должности, которую замещает служащий, видится нам объективно необходимой. Однако при построении системы такой дифференциации простой, «механический» подход («чем выше должность, тем больше запретов») может дать необходимый результат лишь частично. Действительно, как правило, замещение должностей, находящихся на вершине служебной иерархии, дает замещающему их лицу больше возможностей для злоупотребления служебным положением, а находящихся «внизу» — меньше. Однако эта зависимость не носит абсолютный характер: с одной стороны, многие должности государственной и муниципальной службы невысокого уровня обладают очень высокой коррупционной опасностью в силу наличия властных полномочий и прямого контакта с гражданами и организациями (например, инспектор ГИБДД), с другой стороны, некоторые высокопоставленные должности не дают замещающему их лицу особых возможностей для коррупционных проявлений. В силу этого нам представляется, что дифференциация антикоррупционных механизмов на государственной и муниципальной службе должна базироваться не на группах и категориях должностей, а на анализе коррупциогенности (понимаемой в данном случае как возможности коррупционного поведения) каждой должности. Здесь надо сказать, что попытки каким-либо образом обозначить повышенную коррупциогенность определенных должностей уже предлагались неоднократно различными специалистами и даже нашли частичное отражение в законодательстве. Так, например, О. Г. Карпович, А. К. Есаян и В. А. Козлов писали о необходимости создания методической основы оценки коррупциогенности должностей государственной службы, не объясняя, впрочем, на чем она должна базироваться и какие результаты давать. В. М. Корякин предложил к использованию термин «коррупциогенность должности», под которой должно, по его мнению, пониматься наличие в полномочиях, предоставленных лицу, занимающему данную должность, потенциальных возможностей для коррупционного поведения, выражающегося в принятии этим лицом не предусмотренных законом материальных и иных благ и преимуществ путем использования своего должностного положения. Проект, предусматривающий разделение государственных и муниципальных служащих на две группы: замещающих должности с низким уровнем коррупциогенности и с высоким, — был предложен Минэкономразвития РФ. При этом проектом предусматривалось, что чиновники, занимающие коррупциогенные должности, будут получать увеличенные зарплаты, пользоваться льготами при получении жилья, правом бесплатного проезда в общественном транспорте и другими привилегиями. Однако с такими служащими должны были заключать срочные служебные контракты при обязательной ротации. Были предусмотрены в отношении них и дополнительные антикоррупционные контрольные меры. Этот проект, однако, реализован не был. Наконец, собственно реализацией идеи о дифференциации служащих является Указ Президента РФ «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей», в котором напрямую используется термин «должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками». Недостатком этого указа (как и иных предыдущих проектов и предложений) является, на наш взгляд, частичный и неполный характер дифференциации. Сам по себе указ носит частный характер, поскольку не предназначен быть основой построения системы антикоррупционного механизма на государственной и муниципальной службе, а затрагивает лишь одну из антикоррупционных обязанностей: представления сведений о доходах. Однако главная его половинчатость проявляется в том, что он, также как и проект Минэкономразвития, о котором говорилось выше, предусматривает выделение двух категорий должностей федеральной государственной службы: условно «коррупциогенных» и «некоррупциогенных». Между тем, как нам представляется, оценка коррупциогенности должностей государственной и муниципальной службы должна носить многоуровневый характер. Мы предлагаем разработать и нормативно закрепить типовую методику анализа должностей государственной и муниципальной службы на коррупциогенность. В рамках этой методики должны найти отражение факторы, повышающие и понижающие коррупциогенность каждой конкретной должности. В рамках настоящей работы мы не ставим цель разработки полного перечня всех таких факторов и их «удельного веса» в определении коррупциогенности должности. Вместе с тем очевидно, что факторами, повышающими коррупциогенность, должны выступать: • наличие дискреционных полномочий; • наличие полномочий властного характера; • возможность осуществлять кадровую политику органа власти; • осуществление контрольных и надзорных мероприятий; • подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов; • распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); • управление государственным имуществом; • осуществление государственных закупок; • принятие решений об оказании мер социальной поддержки; • предоставление льгот; • выдача лицензий и разрешений; • хранение и распределение материально-технических ресурсов; • наличие необходимости по роду службы напрямую контактировать с гражданами и организациями. Несложно заметить, что многие из этих факторов приведены и в Указе Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 (а также воспроизведены в соответствующих актах регионального и муниципального уровня), а другие неоднократно упоминались в этом качестве на страницах специальной литературы. Однако, как уже отмечалось выше, и действующее законодательство и существовавшие ранее предложения предусматривали наличие любого из них в качестве основания причисления должности к коррупциогенной. Мы же полагаем, что при определении коррупциогенности должности они могут и должны суммироваться, т. е. чем больше факторов, тем выше коррупциогенность. При этом не исключено предоставление некоторым факторам большего «удельного веса» в шкале коррупциогенности, чем другим. Однако мы далеки от мысли, что коррупциогенность должности должна определяться простым сложением приведенных выше коррупциогенных факторов. Процесс ее установления объективно должен опираться и на другие обстоятельства. Например, на наш взгляд, значение для определения коррупциогенности имеют не только факторы, ее повышающие, но и уровень замещаемой должности, а также вид органа государственной власти или местного самоуправления. Так, совершенно очевидно, например, что должность государственной службы, связанная с распределением финансовых ресурсов и наличием полномочий действовать по усмотрению, относящаяся к высшей группе должностей, обладает большей степенью коррупциогенности, чем должность с такими же полномочиями, но являющаяся старшей. Поэтому, хотя, как мы отмечали выше, подход «чем выше должность, тем больше запретов» не может быть нами воспринят в неизменном виде, уровень должности также важен при определении ее коррупциогенности. Практически это может быть реализовано путем установления повышающих или понижающих коэффициентов к коррупциогенным факторам, указанным выше. Аналогичный подход может быть использован и в зависимости от того, в каком органе и каком его подразделении (центральном аппарате, структурном подразделении в субъекте Российской Федерации, районе и т. п.) учреждена данная должность. В связи с этим можно вспомнить, что в научной литературе уже высказывались предложения о разделении (правда, с иными, чем предлагаемые нами, целями) федеральных министерств, служб и надзоров на три группы: с сильной степенью коррупциогенности (это, в частности, Минздравсоцзащиты России, МВД России, ФТС и др.), средней и слабой. Степень коррупциогенности органа и структурного подразделения также может использоваться в качестве коэффициента к коррупциогенным факторам. Наконец, по нашему мнению, оценка коррупциогенности замещаемой должности должна включать учет не только факторов, повышающих коррупционные риски, но и понижающих их. Таковыми могут быть наличие необходимости согласовывать принимаемые в рамках исполнения должностных обязанностей решения; объективная невозможность отступления от строго установленных процедур (например, в силу их полной автоматизации); наличие механизмов общественного контроля; и т. п. Утверждение основанного на указанных выше подходах методики должно сопровождаться закреплением обязанности проведения всеми органами государственной власти и муниципальными образованиями оценки коррупциогенности должностей. После этого все антикоррупционные меры должны дифференцироваться в зависимости от уровня коррупциогенности должности: чем он выше, тем более строгий контроль за ней должен быть установлен и тем более серьезные ограничения введены. Как конкретно это может выглядеть, более подробно мы рассмотрим во втором параграфе данной главы исследования на примере контроля за доходами государственных и муниципальных служащих. В то же время зависимость уровня вводимых ограничений от уровня коррупциогенности должности не всегда, по нашему мнению, должна носить линейный характер. С учетом конкретных факторов, обусловливающих эту коррупциогенность, в отношении определенной должности могут вводиться определенные запреты, ограничения, требования и обязанности, а в отношении другой должности — иные. Такой подход должен иметь в своей основе так называемую презумпцию виновности государственных и муниципальных служащих, о которой уже писали в научной литературе. Однако, в отличие от указанных авторов, мы полагаем, что презумпция виновности должна распространяться не на всех государственных и муниципальных служащих, а только на замещающих коррупцииогенные должности. При этом в отношении должностей с нулевой или очень низкой коррупциогенностью количество запретов, ограничений и антикоррупционных обязанностей должно быть минимально. Предлагавшие это ранее авторы обосновывали это тем, что такие «должности не связаны не только с наличием распорядительных полномочий, но и в большинстве случаев с обладанием значимой информацией, поэтому установление в отношении них многих указанных выше запретов выглядит необоснованным ограничением их конституционных прав и не достигает конституционно значимых целей». Соглашаясь с ним, добавим, что распространение антикоррупционных механизмов на служащих, которые объективно не имеют возможностей для совершения коррупционных действий (что в настоящее время имеет место на практике), мы не только неосновательно ущемляем их права, но и загружаем значительное количество должностных лиц совершенно ненужной работой, перегружая контрольные механизмы в этой сфере, вместо акцентирования их на наиболее значимых с точки зрения борьбы с коррупцией целях. 3.2. Проблемы и перспективы декларирования сведений о доходах государственных и муниципальных служащих и членов их семейОдной из базовых антикоррупционных обязанностей, предусмотренных ст. 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», стала обязанность государственных и муниципальных служащих представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера. Сама по себе эта обязанность отнюдь не является новой. Еще Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» (утратил силу) в ст. 12 предусматривал, что гражданин при поступлении на государственную службу, а также государственный служащий в соответствии с федеральным законом ежегодно обязаны представлять в органы государственной налоговой службы сведения о полученных ими доходах и имуществе, принадлежащем им на праве собственности, являющихся объектами налогообложения. Аналогичная норма была предусмотрена и Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (утратил силу). Принятый в 2004 г. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» также в качестве одной из основных обязанностей гражданского служащего предусмотрел предоставление им сведений о себе и членах своей семьи, а также сведения о полученных им доходах и принадлежащем ему на праве собственности имуществе, являющихся объектами налогообложения, об обязательствах имущественного характера (п. 9 ст. 15). Впоследствии подобная обязанность была закреплена и Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (п. 8 ст. 12). Как отмечается в специальной литературе, «главное предназначение института представления лицами, поступающими на государственную службу, и лицами, состоящими на государственной службе, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера состоит в установлении государственного контроля за доходами указанных лиц в целях предупреждения коррупции. Известно, что многие чиновники воспринимают государственную службу как разновидность бизнеса и получают регулярный неправомерный доход, извлекая прибыль из своего должностного положения, из имеющихся у них властных, контрольных, административных и иных полномочий. Подобного рода рента как раз и составляет основу и саму суть коррупции как особо опасного для государства и общества противоправного поведения лиц, облеченных властью». Что касается непосредственно Федерального закона «О противодействии коррупции», то он внес с эту сферу следующие новеллы: • установил обязанность предоставления сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера не только самого служащего, но и его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей; • распространил эту обязанность на все виды государственной службы; • определил, что указанная обязанность возникает не у всех государственных и муниципальных служащих, а только у замещающих должности, входящие в специальный перечень. Распространение обязанности предоставления сведений о доходах на членов семьи государственного служащего потребовало внесения соответствующих изменений в законодательство, в частности в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Однако аналогичные изменения в Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» внесены не были. В результате параллельно с требованием, установленным Законом о противодействии коррупции, на муниципальной службе действует старое требование о предоставлении сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера всеми муниципальными служащими. Одним из наиболее сложных вопросов рассматриваемого механизма в настоящее время является вопрос о том, какие конкретно государственные и муниципальные служащие должны представлять сведения о своих доходах. В рамках предыдущего параграфа данной главы исследования мы уже отмечали, что не все должности одинаковы с точки зрения коррупционных рисков. Система представления сведений о доходах, требующая представления таких сведений от всех служащих без исключения, которая предусматривалась законодательством о служебной деятельности ранее, не учитывала, что значительное количество государственных и муниципальных служащих (прежде всего младшего звена) не обладает возможностями совершать коррупционные действия, в которых были бы заинтересованы третьи лица, следовательно, контроль за их доходами не имеет особого практического значения, но загружает дополнительной работой тысячи людей. Поэтому отказ от подобной «уравниловки», произведенной действующим антикоррупционным законодательством, следует признать вполне обоснованным. В то же время определение конкретных должностей, по которым замещающие их служащие должны представлять сведения о доходах, должно основываться на тех самых вышеупомянутых коррупционных рисках. Конкретный перечень должностей федеральной государственной службы, при замещении которых у гражданина возникает обязанность предоставлять сведения о доходах, был определен Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 557, а порядок предоставления указанных сведений — Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 559. Кроме того, указами Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 г. № 558 и 560 обязанность предоставления сведений о доходах была также распространена на некоторых лиц, замещающих государственные должности и должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях. Что касается перечня должностей федеральной государственной службы, исполнение обязанностей по которым связано с необходимостью предоставления сведений о доходах, то здесь обращает на себя внимание тот факт, что при составлении его было использовано одновременно два подхода. С одной стороны, в перечень вошли точно определенные должности (например, все должности, относящиеся к высшей группе; должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, ряд точно обозначенных должностей правоохранительной и военной службы; и др.). С другой, помимо точно определенных должностей, в перечне указывается и на «другие должности федеральной государственной службы, замещение которых связано с коррупционными рисками», а конкретно на должности федеральной государственной гражданской службы, военной службы и федеральной государственной службы иных видов, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает: • осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций; • предоставление государственных услуг гражданам и организациям; • осуществление контрольных и надзорных мероприятий; • подготовку и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса (квоты, частоты, участки недр и др.); • управление государственным имуществом; • осуществление государственных закупок либо выдачу лицензий и разрешений; • хранение и распределение материально-технических ресурсов (раздел III перечня). Из вышеуказанных групп должностей обращает на себя внимание первая. Несложно заметить, что государственные и муниципальные служащие, замещающие должности, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, относятся к категории так называемых должностных лиц и являются специальными субъектами административной (ст. 2.4 КоАП РФ) и уголовной ответственности (ст. 285 УК РФ). Действительно, в соответствии с примечанием 1 к ст. 285 УК РФ «должностными лицами в статьях настоящей главы признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации». Эта формулировка отчасти воспроизводит ту, что содержалась в примечании к ст. 170 УК РСФСР 1960 г., однако в ранее действовавшем уголовном законе речь шла о постоянном либо временном занятии должности, связанной с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, по специальному же полномочию названные обязанности, а также функции представителя власти осуществлялись согласно господствующей в теории позиции без занятия должности и состояли в выполнении надлежаще оформленных разовых поручений должностного характера либо выполнении на основе специального правового акта (приказа, трудового соглашения, доверенности). В целом схожий подход был избран законодателем и при определении должностного лица как субъекта административной ответственности. В соответствии с примечанием к ст. 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, т. е. наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. Общим в приведенных определениях является то, что должностным лицом признается лицо: 1) осуществляющее функции представителя власти; 2) выполняющее организационно-распорядительные функции; 3) выполняющее административно-хозяйственные функции. При этом, по сути, в основу определения понятия должностного лица положены не три, а два критерия: первый — обладание полномочиями распорядительного характера; второй — обладание полномочиями административно-хозяйственного характера, поскольку представители власти обладают распорядительными полномочиями внешневластного характера. Таким образом, исходя из действующего административного и уголовного законодательства, должностными лицами являются отнюдь не все служащие, а лишь осуществляющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Все они, исходя из Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557, должны в настоящее время подавать сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Это выглядит вполне логичным и обоснованным, так как лица, обладающие организационно-распорядительными или административно-хозяйственными полномочиями (необходимыми для того, чтобы осуществлять соответствующие функции), имеют возможность принимать управленческие решения, связанные с воздействием либо других людей, либо на материальные объекты. Такой вывод можно сделать путем анализа постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2000 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и коммерческом подкупе». В данном постановлении устанавливается, что «к представителям власти следует относить лиц, осуществляющих законодательную, исполнительную или судебную власть, а также работников государственных, надзорных или контролирующих органов, наделенных в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от них в служебной зависимости, либо правом принимать решения, обязательные для исполнения гражданами, а также организациями независимо от их ведомственной подчиненности». Определения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций Пленум Верховного Суда Российской Федерации не дал, однако указал, что организационно-распорядительные функции включают в себя, например, руководство коллективом, расстановку и подбор кадров, организацию труда или службы подчиненных, поддержание дисциплины, применение мер поощрения и наложение дисциплинарных взысканий, а к административно-хозяйственным функциям могут быть, в частности, отнесены полномочия по управлению и распоряжению имуществом и денежными средствами, находящимися на балансе и банковских счетах организаций и учреждений, воинских частей и подразделений, а также совершение иных действий: принятие решений о начислении заработной платы, премий, осуществление контроля за движением материальных ценностей, определение порядка их хранения и т. п. Фактически из этого можно сделать вывод, что распорядительными полномочиями являются полномочия по управлению (даче властных указаний) людьми или организациями, а под административно-хозяйственными — по управлению материальными объектами. Хотя вышеприведенные разъяснения даны применительно к уголовной ответственности должностных лиц, как справедливо указывают Г. В. Матвиенко и С. Е. Чаннов, они вполне применимы для определения признаков должностных лиц вообще. В то же время в этой связи становится несколько непонятной необходимость выделения в Перечне должностей, утвержденном Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557, всех остальных групп должностей, поскольку они полностью поглощаются первой группой. Исполнение таких функций, как осуществление контрольных и надзорных мероприятий, обязательно связано с наличием организационно-распорядительных полномочий, управление государственным имуществом, осуществление государственных закупок либо выдача лицензий и разрешений, хранение и распределение материально-технических ресурсов — с наличием административно-хозяйственных, а подготовка и принятие решений о распределении бюджетных ассигнований, субсидий, межбюджетных трансфертов, а также распределение ограниченного ресурса и предоставление государственных услуг гражданам и организациям — и тех и других. Возникает вопрос: зачем было в Перечне должностей выделять указанные группы коррупциогенных должностей, если все они, собственно, должны быть отнесены к должностям, замещение которых должно влечь возникновение обязанности подавать сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в силу того, что замещающие их служащие становятся должностными лицами и, следовательно, подпадают под первую группу? Логичным ответом здесь может быть тот, что авторы президентского указа сознательно постарались детализировать перечень должностей, исполнение обязанностей по которым связано с коррупционным риском, для того, чтобы упростить задачу построения уже конкретных перечней, принимаемых в каждом государственном органе. В целом схожий подход к определению перечней анализируемых должностей можно наблюдать и в субъектах Российской Федерации. На уровне субъектов Российской Федерации, как правило, принимается документ общего характера, являющийся калькой с президентского указа, в котором также определяются точно некоторые должности, замещение которых связано с необходимостью подавать сведения о доходах и, помимо этого, абстрактно выделяются другие группы должностей, замещение которых связано с коррупционными рисками (абсолютно по абсолютно аналогичным использованным в президентском указе критериям). В качестве примера здесь можно привести постановление губернатора Саратовской области «Об утверждении Перечня должностей государственной гражданской службы Саратовской области, при назначении на которые граждане и при замещении которых государственные гражданские служащие области обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». На его основе отдельные государственные органы соответствующего субъекта Российской Федерации разрабатывают и утверждают свои, уже точные перечни. В настоящее время такой подход использован в большинстве субъектов Российской Федерации. Иная ситуация имеет место в муниципальных образованиях. Во-первых, в некоторых из них утверждается точный перечень должностей, при замещении которых граждане обязаны представлять сведения о доходах, применительно ко всей системе муниципальной службы муниципального образования. Во-вторых, в других перечни конкретных должностей определяются на уровне муниципального образования в целом, но применительно к каждому органу местного самоуправления отдельно. Наконец, в-третьих, используется тот же подход, что и на федеральном и региональном уровне: установление должностей, в отношении которых правило представления сведений о доходах действует безусловно, и определение критериев отнесения к таковым иных должностей. В последнем случае при этом некоторые муниципальные образования расширяют критерии отнесения должностей муниципальной службы к потенциально коррупционным по сравнению с использованными в Перечне должностей, утвержденном Указом Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557. Так, например, в соответствии с распоряжением администрации муниципального образования Красноярский район от 25 февраля 2010 г. № 110-р к должностям муниципальной службы в администрации МО Красноярский район, при назначении на которые граждане и при замещении которых муниципальные служащие администрации МО Красноярский район обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, отнесены, помимо прямо указанных в данном нормативном акте и должностей, исполнение должностных обязанностей по которым предусматривает осуществление постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями функций представителя власти либо организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, предоставление муниципальных услуг гражданам и организациям, осуществление контрольных и координирующих мероприятий и т. д., в том числе и должности, связанные с осуществлением приема граждан. Внимание! Авторские права на книгу "Административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией в системе исполнительной власти в РФ. Монография" (Братановский С.Н., Зеленов М.Ф.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
