Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

Шлютер М.С.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 11.09.2015 ISBN: 9785392180677 Язык: Объем текста: 119 стр. Формат: epub

Оглавление

От автора

Введение

Глава I. Сущность и содержание административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны недр и недропользования

Глава II. Механизм реализации административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава I.
Сущность и содержание административной ответственности за нарушение законодательства в области охраны недр и недропользования

§ 1. Административная ответственность – вид юридической ответственности

Жизнь любого общества подчинена определенным нормам и правилам, будь то нормы морального, этического либо юридического характера. И если в ежедневных взаимотношениях людей между собой моральные и этические нормы служат залогом нормального сосуществования индивидуумов в обществе, а «обеспечительной нормой» в данном случае служат общественное порицание и вообще отрицательное отношение людей к лицам, нарушающим общепризнанные нормы поведения в обществе, то в юридической плоскости такие нормы и соответствующее порицание за их нарушение приобретают специфические черты.

Наиболее важные правила поведения, а также вопросы, выходящие за рамки общих ежедневных требований существования в социуме, требуют юридического оформления. Такое оформление является отражением регулирующей роли государства в процессах, происходящих в обществе.

При этом мерой государственного воздействия на поведение участников общественных отношений является не только установление обязательных норм поведения и правил осуществления деятельности, но также установление мер юридической ответственности за нарушение таких норм и правил.

Юридическая ответственность в этом смысле является важной частью правовой системы, и ей посвящено большое количество работ. Авторы уделяют внимание всему комплексу связанных с этим вопросов: содержанию и определению понятия юридической ответственности, ее видов и принципов.

Вопрос о понятии юридической ответственности до сих пор является дискуссионным. Ее единого понятия в юридической литературе нет до настоящего времени. Различные авторы используют в качестве «основы» для формулирования того или иного варианта данного определения различные аспекты этой правовой категории. В одном случае — это штрафной, «карательный» характер юридической ответственности, в другом — поддержание установленного правопорядка.

Так, С. С. Алексеев дает определение юридической ответственности, в соответствии с которым юридическая ответственность — это применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишений личного, организационного либо имущественного характера.

Схожее понятие приведено в работе М. Н. Марченко, согласно которому юридическая ответственность определяется как применение к лицам, совершившим правонарушения, предусмотренных законом мер принуждения в установленном для этого процессуальном порядке.

В определении юридической ответственности часто делается акцент на обязанности правонарушителя претерпевать негативные последствия, предусмотренные санкциями правовых норм, применяемых компетентными органами за совершенное противоправное деяние.

Известно и такое определение юридической ответственности, как официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правовом порядке.

В приведенных трактовках юридической ответственности (несмотря на некоторые нюансы в определениях) нет концептуальных противоречий и противопоставлений. Как сложное правовое явление юридическая ответственность может быть понята только в совокупности представленных характеристик, определяющих это явление с разных сторон.

Суммируя их, можно выделить следующие признаки юридической ответственности:

1) юридическая ответственность рассматривается как результат правонарушения;

2) она представляет собой государственное принуждение и содержит итоговую правовую оценку противоправного деяния со стороны государства, государственное порицание правонарушителя;

3) юридическая ответственность влечет за собой наступление неблагоприятных последствий для правонарушителя, предусмотренных санкцией правовой нормы (однако реализация не всех юридических санкций является юридической ответственностью);

4) юридическая ответственность всегда реализуется в установленной законом процессуальной форме.

Исходя из признаков юридической ответственности в теории права выделяются несколько ее функций. Прежде всего речь идет о штрафной, или карательной, функции, которая проявляется в реализации норм, предусматривающих ответственность за правонарушения в публичной сфере — преступления, административные правонарушения и дисциплинарные проступки.

Применение мер юридической ответственности всегда связано либо с определенными ограничениями прав и свобод нарушителя, либо с возложением на него каких-либо дополнительных обязанностей.

Именно в этих ограничениях и дополнительных обременениях, которые отсутствовали бы в случае правомерного поведения, проявляется карательная функция юридической ответственности.

Однако наказание не является самоцелью. Из данной функции логично вытекает и превентивно-воспитательная функция юридической ответственности, поскольку осознание неотвратимости наказания за противоправное деяние воздействует как на поведение непосредственно нарушителя, побуждая его не допускать в дальнейшем совершения нового правонарушения (частная превенция), так и на общественное сознание в целом (общая превенция).

Юридическая ответственность является достаточно сложным механизмом, включающим в себя стадии от анализа совершенного противоправного деяния до вынесения постановления о применении административного наказания к виновному лицу. Исходя из этого, данный механизм должен быть основан на четких критериях осуществления соответствующих действий. Эти критерии находят свое выражение в принципах, выработанных практикой применения мер юридической ответственности.

Принцип законности, закрепленный в ст. 15 Конституции РФ, является основным и общим для всех видов юридической ответственности принципом, на котором прежде всего должно базироваться ее применение и который играет важную роль в обеспечении правопорядка в государстве и общего ощущения правовой определенности и защищенности у граждан. Суть принципа законности юридической ответственности заключается в том, что применение мер юридической ответственности должно осуществляться в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.

Принцип законности проявляется на практике прежде всего в применении юридической ответственности только за совершенное правонарушение. Не допускается как превентивное применение мер ответственности, так и их применение, основанное на предположении о возможном совершении нарушения в будущем. Также юридическая ответственность может наступить только за то деяние, которое на момент его совершения признавалось противоправным. При этом если закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет, то при принятии закона, нормы которого смягчают ответственность, исключают из санкции более строгое наказание или иным образом улучшают положение лица, совершившего правонарушение, за такой нормой признается обратная сила. При применении юридической ответственности не допускается объективное вменение (за исключением случаев наступления ответственности в связи с использованием источников повышенной опасности), то есть применение мер ответственности осуществляется только за виновное противоправное деяние.

Юридическая ответственность также должна применяться только компетентным государственным органом или его должностным лицом.

Для реализации этого правила в действующем законодательстве закреплена подведомственность и подсудность дел о различных видах правонарушений.

Мера ответственности может быть избрана только из закрепленного в законе перечня наказаний. При этом не допускается применение норм права по аналогии, а также выход за пределы санкции статьи, предусматривающей ответственность за данное правонарушение. Исключение составляет уголовное право, где в ряде случаев допускается назначение наказания ниже низшего предела. Наконец принцип законности юридической ответственности находит свое выражение в том, что применение мер ответственности осуществляется только в установленной процессуальной форме, которая гарантирует привлекаемым к ответственности лицам соблюдение их прав и законных интересов.

В связи с принципом законности важно учитывать такой принцип юридической ответственности, как презумпция невиновности, в соответствии с которым лицо, совершившее правонарушение, считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Статья о презумпции невиновности в КоАП РФ была введена впервые в 2002 г., что стало одной из принципиальных законодательных новелл: в ст. 1.5 КоАП РФ установлена прямая связь административной ответственности с установлением вины лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Следующим принципом юридической ответственности является обоснованность ответственности. Данный принцип заключается в объективном исследовании всех обстоятельств соответствующего дела, сборе и оценке доказательств, аргументации вывода о событии противоправного деяния, определении причастности того или иного лица к совершенному противоправному деянию, определении возможности применения предусмотренной законом меры наказания.

В целях реализации принципа обоснованности юридической ответственности процессуальным законодательством детально определяется порядок деятельности государственных органов и должностных лиц в процессе сбора и анализа доказательств по делу. Конституция РФ запрещает использование доказательств, полученных с нарушением закона (ст. 50).

В качестве общего вывода необходимо отметить, что в основе принципа обоснованности юридической ответственности лежит конституционный принцип равенства граждан перед законом и органом, рассматривающим конкретное дело о правонарушении.

Органам, рассматривающим дела об административных правонарушениях, дается возможность индивидуализировать наказание в каждом конкретном случае: нередко санкция правовой нормы предоставляет уполномоченному органу выбор из возможных мер ответственности. Это выражается как в установлении рамок штрафных санкций, варьирующихся от низшего до высшего предела, так и в наличии в санкции альтернативных мер наказания (взыскания). Но в любом случае такой выбор не должен быть произвольным, а должен соответствовать характеру нарушения и быть основанным на обстоятельствах дела, отягчающих или смягчающих обстоятельствах.

В соответствии с принципом справедливости юридической ответственности правонарушение должно оцениваться с социально-этической стороны. Недопустимы ситуации, когда наказание является несоразмерно жестким в соотношении с совершенным правонарушением либо, наоборот, является недостаточным. Для того чтобы юридическая ответственность не была просто абстрактной правовой конструкцией, применяемой исключительно с карательной целью, а была бы правовым инструментом восстановления общественного баланса, нарушенного конкретным правонарушением, необходимо, чтобы не только строго соблюдались нормы права, но и учитывались конкретные обстоятельства дела, личность правонарушителя, и применяемые к нему санкции были бы соразмерны содеянному. Данный принцип не исключает возможности применения наряду с мерой наказания правовосстановительной меры, если данным правонарушением был причинен имущественный или иной вред.

С принципом справедливости юридической ответственности неразрывно связан принцип гуманизма всего российского деликтного законодательства. Применение наказания должно осуществляться в пределах общепризнанных цивилизованных стандартов и не должно иметь целью причинение человеческих страданий либо унижение человеческого достоинства. Такой подход согласуется с положениями Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г. При привлечении к ответственности юридических лиц применение мер ответственности не должно иметь целью нанесение вреда их деловой репутации.

Следующим принципом юридической ответственности является состязательность процесса и право лица, привлекаемого к ответственности, на защиту. Данный принцип отражает отказ от обвинительного уклона при рассмотрении дел о совершенных правонарушениях. Безусловно, лицо, привлекаемое к ответственности, заведомо находится в более уязвимом положении, чем «сторона обвинения», которая обладает бóльшей свободой действий и бóльшими полномочиями. Для того чтобы определенным образом уравнять положение сторон, и применить состязательность в процессе, когда бремя доказывания вины лежит не на самом лице, привлекаемом к ответственности, а на органе, рассматривающем дело о совершенном правонарушении.

Вместе с тем лицу, привлекаемому к ответственности, предоставляется широкий круг полномочий по защите своих прав и отстаиванию своей невиновности, необходимо, чтобы в обществе было понимание того, что за каждое совершенное правонарушение будет применено соразмерное наказание. Такое понимание выражается в принципе неотвратимости ответственности.

Суть принципа неотвратимости юридической ответственности состоит в том, что ни одно правонарушение не должно оставаться без внимания правоохранительных органов. В том случае, когда правонарушение совершено и вина в его совершении доказана, правонарушитель подлежит наказанию независимо от его социального, служебного положения или от иных обстоятельств.

Реализация принципа неотвратимости ответственности прежде всего зависит от компетентности, профессионализма и оперативности правоохранительных органов. Ненадлежащее выполнение ими своих обязанностей самым негативным образом отражается на престиже и месте Закона в общественной жизни, на отношении населения как к самим этим органам, так и к власти в целом.

Все названные признаки юридической ответственности и принципы ее реализации имеют общий характер и в равной степени применимы ко всем видам юридической ответственности — уголовной, дисциплинарной, гражданско-правовой и административной.

Тем не менее административная ответственность имеет свою специфику, которая позволяет отличать ее от других видов юридической ответственности.

Прежде всего необходимо отметить, что дискуссионность вопроса о понятии юридической ответственности порождает и споры в отношении определения административной ответственности. Д. Н. Бахрах характеризует административную ответственность как официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП РФ порядке. Г. А. Кузьмичева указывает, что под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания. Представляется, что это определение в наибольшей степени передает характеристики и особенности института административной ответственности, и именно оно принято за основу дальнейшего исследования.

К особенностям административной ответственности относится, во-первых, основание привлечения к данному виду ответственности. Таким основанием служит административное правонарушение, то есть противоправное виновное деяние, за которое законодательством предусмотрено применение санкции в виде административного наказания. Административное правонарушение менее общественно опасно, чем преступление, которое в свою очередь является основанием наступления уголовной ответственности.

Во-вторых, от других видов юридической ответственности административную ответственность отличает порядок ее установления. Административное и административно-процессуальное законодательство отнесено Конституцией РФ к предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Соответствующее положение закреплено в ст. 72 Конституции РФ. В КоАП РФ эта конституционная норма конкретизируется в ст. 1.1, согласно которой законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Для сравнения отметим, что гражданско-правовая ответственность и ответственность уголовная наступает в соответствии с федеральным Гражданским и Уголовным кодексами соответственно.

В-третьих, субъектами административной ответственности могут быть как физические, так и юридические лица. Эта особенность отличает административную ответственность от уголовной и дисциплинарной, субъектами которых могут быть только физические лица.

В-четвертых, административная ответственность, как правило, применяется специально уполномоченными на то государственными органами исполнительной власти (например, многочисленными органами контрольно-надзорного характера). В особо предусмотренных законом случаях меры административной ответственности назначаются судом.

В-пятых, административная ответственность не связана с подчиненностью, служебными отношениями правоприменителя и правонарушителя (в отличие от дисциплинарной ответственности).

В-шестых, административная ответственность менее сурова, чем уголовная, и не влечет судимости в отношении лица, к которому она применена.

В-седьмых, важной особенностью административной ответственности является ее универсальность, так как данным видом юридической ответственности охраняются общественные отношения, регулируемые не только административным правом, но и многими другими отраслями российского права, среди которых и отношения по охране недр и недропользованию. Надо отметить, что данная особенность породила стремление некоторых исследователей выделить из рамок административной ответственности иные виды юридической ответственности. Еще в советский период в юридической науке предлагалось выделять такой вид ответственности, как экономическая ответственность. Были предложения выделять также экологическую, налоговую и другие виды ответственности. Представляется, что данный подход нельзя признать научно обоснованным, хотя это и обусловлено фактически сложившейся в настоящий момент ситуацией в законодательстве. Показательной в этом смысле является проблема установления в Налоговом кодексе РФ административной ответственности за налоговые правонарушения. Ситуация с таким двойным регулированием сохраняется вот уже на протяжении 10 лет и порождает отход от концептуального принципа КоАП РФ. Подобными попытками обособить такие «виды» ответственности ставится под сомнение не только данное в ст. 1.1 КоАП РФ определение состава законодательства об административных правонарушениях, но и определение самого понятия административного правонарушения, закрепленного в ст. 2.1 КоАП РФ, где в качестве его обязательного признака указана наказуемость, устанавливаемая в КоАП РФ либо в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Применительно к административной ответственности следует говорить о том, что это такой вид юридической ответственности, которая может наступить за нарушения норм различных отраслей права — административного, трудового, финансового и гражданского.

В отношении выделения ответственности за противоправные деяния в экологической сфере также отмечается определенная степень условности такого выделения, так как экологическая ответственность представляет собой комплекс применяемых в сфере охраны окружающей среды указанных выше видов юридической ответственности.

В целом подход к выделению «новых» видов юридической ответственности приводит к размыванию доктрины административного права, порождает попытки найти искусственные причины для обособления, в частности, налоговой ответственности от административной. Это неконструктивно как для развития теории права, так и для практики. Возможно понимание на уровне ежедневной деятельности вопроса юридической ответственности и облегчается, но это приводит, к сожалению, к некорректному использованию юридических понятий и внедрению их в искаженном виде в общественное сознание, в частности, посредством средств массовой информации. Представляется, что в настоящее время научно-правовые исследования в области юридической ответственности вообще и в сфере охраны недр и недропользования в частности не должны повторять подобных ошибок, а идти в рамках концептуального подхода к административному праву и административной ответственности также применительно к области охраны недр и недропользования.

В-восьмых, процедура применения административной ответственности является более простой и оперативной, нежели в уголовном и гражданском процессах (с соблюдением при этом максимума процессуальных гарантий).

От других видов юридической ответственности административную ответственность отличают не только вышеуказанные особенности, но и те задачи, которые стоят перед ней. Эти задачи сформулированы с ст. 1.2 КоАП РФ и заключаются в защите личности, охране прав и свобод человека и гражданина, охране здоровья граждан, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защите общественной нравственности, охране окружающей среды, установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защите законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также предупреждении административных правонарушений.

Как мы видим, административная ответственность, являясь составной и неотъемлемой частью такого комплексного понятия как юридическая ответственность, с одной стороны, подчиняется ее основополагающим базовым критериям и принципам, а с другой стороны, обладает своей спецификой, позволяющей ей решать поставленные перед ней законодателем задачи.

Тот же принцип действует и в том случае, когда мы переходим к рассмотрению административной ответственности уже как базового понятия и анализируем ее детально применительно к тем областям общественной и хозяйственной деятельности, которые, в свою очередь, являются составными элементами административной ответственности в целом.

Одним из таких элементов, или блоков, является административная ответственность в области охраны недр и недропользования. Далее мы рассмотрим характеристики административной ответственности в данной области, ее специфику применительно к сфере пользования недрами и попытаемся выявить пути ее совершенствования, опираясь на приведенную общетеоретическую базу.

Перед тем как перейти к подробному анализу выбранного нами объекта исследования, а именно административной ответственности в сфере недропользования, считаем необходимым, прежде всего, сказать, что нормы законодательства об административных правонарушениях в области охраны недр и недропользования подчиняются всем перечисленным принципам, выполняют те же задачи, что и законодательство об административных правонарушениях в целом. Имея в виду все описанные выше характеристики и принципы, лежащие в основе как юридической ответственности в целом, так и административной ответственности в частности как вида юридической ответственности, мы получаем первоначальную общую характеристику тех основ, на которых базируется административная ответственность в области охраны недр и недропользования.

При этом административная ответственность в указанной области реализует аналогичную цель, что и административная ответственность в целом, а именно борьбу с одним из распространенных видов правонарушений — административными правонарушениями, учитывая при этом специфику деятельности в области охраны недр и недропользования.

§ 2. Понятие и признаки административного правонарушения в области охраны недр и недропользования

Административная ответственность, наряду с такими методами как воспитание, профилактика и предупреждение совершения противоправных деяний, выступает в качестве меры государственного принуждения и одним из основных и эффективных средств борьбы с нарушениями закона как в обществе в целом, так и в такой отдельной области хозяйственной деятельности как пользование недрами.

В данной сфере существует множество обязательных для соблюдения норм и правил осуществления соответствующей деятельности. Обязательность их соблюдения опирается на установление санкций, в том числе административных, за их нарушение. При этом нарушение установленных требований по ведению деятельности в сфере пользования будет квалифицироваться как административное правонарушение.

Что же представляет собой административное правонарушение в области охраны недр и недропользования, являющееся основой применения соответствующих мер административной ответственности?

Для определения методологической основы рассматриваемого вопроса, прежде всего, необходимо в целом проанализировать административное правонарушение, которое в юридической литературе характеризуется в качестве как нормативного, так и фактического основания административной ответственности. Здесь, однако, необходимо отметить, что ряд авторов критически относятся к выделению в основаниях привлечения к административной ответственности двух видов: нормативного и фактического. Отмечается, что такое деление не является корректным, поскольку предполагает либо привлечение лица к ответственности, даже если им не совершено правонарушение (нормативное основание, просто наличие нормы, предусматривающей наказание), либо совершение деяния вне правового поля — в рамках фактического основания имеет место антиобщественное деяние, не связанное с нарушением норм права и, следовательно, не имеющего юридического значения. Представляется, что в данном случае возможно говорить о двух элементах одного юридического понятия, отдельное рассмотрение которых будет искажать юридическую природу основания административной ответственности.

В отличие от понятия административной ответственности, в отношении которого нет единого подхода в теории и отсутствует нормативное определение, понятие административного правонарушения содержится в КоАП РФ.

В соответствии со ст. 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Из приведенной нормы видно, что административное правонарушение обладает рядом признаков, исходным из которых является то, что правонарушение является деянием, выражающимся в форме действия или бездействия. Другими признаками являются противоправность, виновность и наказуемость деяния.

Все перечисленные признаки отражены в теории административного права. Но при этом также выделяется такой признак, как общественная опасность, и используется понятие «антиобщественность».

Нужно отметить, что в ст. 2.1 КоАП РФ признак общественной опасности не закреплен. Тем не менее, большинство административистов придерживаются позиции о том, что административному правонарушению присущ данный признак, хотя и не в той степени как преступлению. Различие между двумя видами этих противоправных деяний заключается в степени общественной опасности. Автор придерживается именно такого мнения.

Все перечисленные признаки административного правонарушения применимы в равной степени и к правонарушениям в области охраны недр и недропользования. Исходя из этого, признаками административного правонарушения в области охраны недр и недропользования являются противоправность, совершение его путем действия или бездействия, виновность, наказуемость и общественная опасность.

С учетом сказанного, административное правонарушение в области охраны недр и недропользования можно определить как противоправное, виновное, общественно опасное деяние физического или юридического лица, нарушающее законодательно установленный порядок пользования недрами и их охраны, за которое законодательством об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Систему признаков административного правонарушения следует отличать от его юридического состава, который является единственным основанием для привлечения лица к административной ответственности. Система признаков дает общую социальную характеристику того или иного деяния. В свою очередь юридический состав административного правонарушения представляет собой единство установленных КоАП РФ объективных и субъективных признаков, позволяющих квалифицировать общественно опасное деяние как административное правонарушение.

Юридический состав административного правонарушения является базой для правовой квалификации совершенного правонарушителем деяния. Он решает важнейшую задачу полной оценки действия или бездействия и привлечения виновного лица к административной ответственности.

Общей теорией права разработано понятие состава правонарушения, которое заключается в следующей совокупности элементов: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона.

Состав административного правонарушения содержит в себе все указываемые в теории права элементы: объект противоправного посягательства (регулируемые и охраняемые правом общественные отношения), объективную сторону (внешние признаки противоправного деяния: действие или бездействие, причинную связь между совершенным деянием и наступившими вредными последствиями, место, время, способ совершения правонарушения и ряд других), субъект (гражданин, должностное или юридическое лицо), субъективную сторону (вину в форме умысла или неосторожности, мотив и цель противоправного деяния).

Общим объектом административных правонарушений являются общественные отношения, регулируемые нормами административного, а также в ряде случаев, нормами конституционного, финансового, земельного, экологического и иных отраслей права. В роли родового объекта выступают личность, права и свободы граждан, право собственности, общественная безопасность, установленный порядок управления, государственный или общественный порядок.

Применимыми к области охраны недр и недропользования нормами, регулирующими вопросы административных правонарушений и административной ответственности, совместно с нормами административного права также являются нормы законодательства о недрах. Объектом административного правонарушения в данном случае являются общественные отношения, складывающиеся в области охраны недр и недропользования и охраняемые мерами административной ответственности.

Недра являются одной из основ российской экономики. Исходя из этого, важной задачей государства является не только рациональное использование содержащихся в них полезных ископаемых, но и охрана этого природного ресурса. Этому служит всестороннее и комплексное правовое регулирование отношений в области охраны недр и недропользования.

Основу такого регулирования составляет Конституция РФ, ст. 9 которой устанавливает, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Данное конституционное положение дает основания говорить о том, что отношения собственности на землю, природные ресурсы, отношения по использованию и охране природы, с учетом качеств перечисленных объектов как публичного блага, должны регулироваться публичным правом. Указанная ст. 9 Конституции РФ закрепляет принцип приоритета публичных интересов в сфере регулирования отношений охраны окружающей среды и отношений по поводу использования и охраны объектов природы.

В соответствии со ст. 72 Конституции РФ законодательство о недрах, об охране окружающей природной среды, а также административное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. При этом по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

На основании и в целях реализации положений Конституции РФ был принят основной отраслевой закон — Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395–1 «О недрах». Впоследствии уже на его основании и в развитие законодательной базы пользования недрами были приняты Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 112-ФЗ «Об участках недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции», Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», Федеральный закон от 20 июня 1996 г. № 81-ФЗ «О государственном регулировании в области добычи и использования угля, об особенностях социальной защиты работников угольной промышленности», Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации» и ряд других.

В ст. 35 Закона «О недрах» указывается, что основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, а государственное регулирование отношений недропользования осуществляется посредством управления, лицензирования, учета и государственного надзора.

Перечисленные законы устанавливают в основном базовые принципы и содержат нормы скорее общего характера. Для более детальной реализации этих норм было принято большое количество подзаконных нормативных правовых актов. Их составляют федеральные подзаконные акты: Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти. Принятие указанных актов направлено на реализацию и разъяснение положений федеральных законов в области недропользования, а поэтому их количество существенно превышает число федеральных законов.

Большинство правоотношений в области охраны недр и недропользования находится в сфере административного права. Основу для реализации задачи государственного регулирования этих отношений составляют административно-правовые нормы, а в части применения мер ответственности за нарушение установленного порядка — нормы об административных правонарушениях и административной ответственности. Источником последних на федеральном уровне является КоАП РФ. Без признания деяния в качестве административного правонарушения и установления соответствующих мер ответственности в КоАП РФ, действия участников отношений недропользования не могут быть признаны административными правонарушениями и, следовательно, уполномоченные государственные органы не имеют полномочий по привлечению их к административной ответственности.

Для того чтобы определить, является то или иное деяние административным правонарушением в области охраны недр и недропользования, необходимо определить тот объект общественных отношений, на который направлено деяние. И в этом смысле важно прежде всего понять, что есть недра и отношения недропользования.

Для этого сначала обратимся к понятийному аппарату, содержащемуся в основном отраслевом нормативном правовом акте — Законе «О недрах».

Преамбула данного Закона определяет недра как часть земной коры, расположенную ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающуюся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

Недра представляют ценность не только своими полезными ископаемыми, но и своим потенциалом для размещения различных подземных сооружений (производственных, научно-исследовательских и иных объектов), образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное значение, а также сбора геологических коллекционных материалов.

Понимание недр как части природной среды либо пространства, находящегося под поверхностью земли, присутствует и в научной литературе с теми или иными дополнениями. Так, по мнению О. И. Крассова, нельзя дать понятие недр, опираясь только на анализ Закона «О недрах», необходимо также учитывать экономическую значимость этого природного объекта, исходить из целей его использования, а также принимать во внимание цель формулирования понятия недр. О. И. Крассов рассматривает недра как пространственную сферу, часть земной коры, содержащую запасы полезных ископаемых и иных ресурсов, доступных для использования обществом на определенном этапе научно-технического развития. Б. Д. Клюкин определяет недра как часть природной среды, которая при выделении в горизонтальной плоскости определяется в границах, соответствующих соизмеримой над участком недр поверхности земельного участка, а по глубине определяется верхними и нижними показателями проникновения в глубь Земли. По определению М. М. Бринчука, недра образуют конус, основанием которого является поверхность земного шара в пределах территории Российской Федерации, заполненный органическими и неорганическими веществами, находящимися в твердом, жидком и газообразном состоянии, в простейших структурных и сложных соединениях.

Юридическая Шлютер М.С. Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

Юридическая Шлютер М.С. Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография

В монографии исследуются материально-правовые и процессуальные вопросы и проблемы административной ответственности в области охраны недр и недропользования на федеральном уровне, определяются сущность и специфические признаки административных правонарушений в данной сфере, предложена новая авторская классификация таких правонарушений, сформулированы предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства об административной ответственности за правонарушения в области охраны недр и недропользования.<br /> Издание подготовлено по состоянию законодательства на август 2014 г.<br /> Предложения и рекомендации, изложенные автором, могут быть полезны для юристов и других практикующих специалистов в области недропользования и охраны окружающей среды, научных работников, занимающихся исследованиями в области административного права и в сфере пользования недрами, преподавателей, аспирантов и студентов юридических учебных заведений.

Внимание! Авторские права на книгу "Административная ответственность за правонарушения в области охраны недр и недропользования. Монография" (Шлютер М.С.) охраняются законодательством!