|
|
ОглавлениеПредисловие ректора Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) В. В. Блажеева Вступление научного руководителя магистерской программы С. А. Старостина Раздел I. Теоретико-правовые основы государственного управления Раздел II. Исполнительная власть Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуРаздел II. Исполнительная власть Российской ФедерацииГлава 6. Исполнительная власть в системе государственного управления6.1. Понятие и признаки исполнительной власти. Государственное управление и исполнительная власть 6.2. Президент Российской Федерации и исполнительная власть 6.3. Исполнительная власть и местное самоуправление 6.4. Иные органы государственной власти Российской Федерации Определение компетенций Знать: — понятие, признаки и виды правовых актов органов исполнительной власти; — систему правового регулирования деятельности органов исполнительной власти; — порядок принятия, опубликования, действия и обжалования правовых актов органов исполнительной власти. Уметь: — выявлять и анализировать проблемы, стоящие перед субъектами исполнительной власти в области правотворческой деятельности; — анализировать положения законодательства РФ в сфере правового регулирования деятельности органов исполнительной власти; — применять полученные знания для анализа проблем системы государственного и муниципального управления. Владеть: — навыками самостоятельного анализа научной литературы применительно к правотворческой деятельности органов исполнительной власти; — способностью анализировать взгляды и позиции ученых-правоведов по дискуссионным проблемам государственного и муниципального управления в России; — методами анализа правовых актов управления органов исполнительной власти Российской Федерации. 6.1. Понятие и признаки исполнительной власти. Государственное управление и исполнительная властьПонятие и признаки исполнительной власти в значительной степени раскрываются многочисленными конституционными нормами. В соответствии с Конституцией РФ субъектом государственного управления в институционном смысле является государство в лице его органов. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти (ст. 11 Конституции РФ). Права и свободы человека и гражданина определяют деятельность исполнительной власти (ст. 18) По конституционному смыслу под исполнительными органами государственной власти подразумеваются лишь те органы государственной власти, которые сопутствуют органам законодательной и судебной власти в системе разделения властей. Исполнительные органы государственной власти от имени государства наделены функциями по практическому выполнению задач исполнительной власти в экономической, социальной и административно-политической сферах. Соответственно своему предназначению они осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, являются носителями определенного объема государственно-властных полномочий. Эти полномочия выражаются в принятии нормативных правовых актов и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами. Исполнительные органы государственной власти обладают определенной самостоятельностью, границы которой устанавливаются правовым положением данного органа. В этих рамках они совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность. Наиболее характерны нормотворческая, правоисполнительная и правоохранительная виды деятельности. Эта деятельность основана на законе и осуществляется во исполнение закона. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти подзаконна. Исполнительные органы государственной власти обладают определенной структурой. Образование, реорганизация и ликвидация органов исполнительной власти осуществляются в порядке, установленном законодательством России и ее субъектов. Исполнительные органы государственной власти — это основная часть государственного аппарата, призванная на основе и во исполнение законодательства организовывать и регулировать общественные отношения в интересах развития и защиты личности, общества и государства. Классификация исполнительных органов государственной власти преследует цель более широко представить и упорядочить множество видов органов исполнительной власти и более глубоко понять содержание их деятельности. Критерии классификации могут быть самые различные. Если учесть и принять во внимание многочисленные виды органов исполнительной власти, таких критериев может быть достаточно много. Наиболее удачные классификации органов исполнительной власти, на наш взгляд, следующие. Федеративное государственное устройство РФ: а) федеральные органы исполнительной власти; б) органы исполнительной власти субъектов Федерации. На сегодняшний день можно с весьма большой степенью уверенности говорить о сформированной системе федеральных органов исполнительной власти. Вторая группа в силу большого разнообразия субъектов исполнительной власти (губернаторы, главы администраций, председатели правительств, мэры и т. д.) находится только на этапе формирования. Порядок образования исполнительных органов государственной власти: а) исполнительные органы государственной власти, формирование которых осуществляется в соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ и отнесено к ведению РФ; б) исполнительные органы государственной власти, формирование которых осуществляется в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и нормами конституций (уставов) субъектов Федерации (главы 11, 12 Конституции Республики Татарстан; глава 7 Устава г. Москвы и др.). Первую группу составляют федеральные органы исполнительной власти. В соответствии со ст. 112 Конституции РФ и ст. 24 ФКЗ «О Правительстве РФ» Председатель Правительства России не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Принципиально новые система и структура федеральных органов исполнительной власти были сформированы в соответствии с указами Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. и «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 21 мая 2012 г. Федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ). Вторая группа — исполнительные органы государственной власти субъектов РФ. Система и структура этих органов устанавливаются ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и ФЗ 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ». Первая группа органов осуществляет свои функции в отношении широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности (по большей части это правительства — федеральное, субъектов РФ). В большинстве субъектов председателями правительств являются высшие должностные лица этих субъектов (например, мэр г. Москвы — одновременно председатель правительства г. Москвы; губернатор Рязанской области — председатель правительства Рязанской области и т. д.). Признаки исполнительной власти. Прежде чем перечислить признаки исполнительной власти, необходимо определиться с термином «власть». Власть — специфический инструмент управления, используемый для достижения поставленных целей, это способность и возможность осуществлять целенаправленное воздействие на общественные отношения, подчинение воли управляемого объекта воле субъекта управления. Наиболее ярко раскрывается содержание понятия «власть» в теории общественного договора, представителями которой являются Томас Гоббс, Джон Локк, Ж.-Ж. Руссо. По их мнению, государство возникло на основе общественного договора для обеспечения всеобщего мира и безопасности. В результате общественного договора на государя были перенесены права отдельных граждан, добровольно ограничивших свою свободу. На государя была возложена функция охраны мира и благоденствия. Благо народа — высший закон государства. Забота о мире — основа естественного права, созданного общественным договором. Правительству передается только некоторая часть «естественных прав» ради эффективной защиты всех остальных — свободы слова, веры, собственности. Законодательная власть должна быть отделена от исполнительной и судебной. Причем само правительство должно подчиняться закону. Народ остается безусловным сувереном и имеет право не поддерживать и даже ниспровергать безответственное правительство. Основной принцип политической системы состоит в реализации прямой демократии через республиканское государство, управляемое системой законов, принятых собранием всех граждан. В соответствии с ч. 1 ст. 110 исполнительную власть Российской Федерации исполняет Правительство РФ. Статья 4 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» определяет основное предназначение исполнительной власти: «Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, международных договоров Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений законодательства Российской Федерации». Существует множество определений термина «исполнительная власть», наиболее удачными из которых являются следующие. Исполнительная власть — это «деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции». Исполнительная власть — это «вторичная подзаконная ветвь государственной власти, имеющая универсальный, предметный и организующий характер и направленная на обеспечение исполнения законов и других актов законодательной власти». Таким образом, исполнительная власть — деятельность специально созданных органов управления по исполнению установленных законом функций в рамках их полномочий. Признаки исполнительной власти. Наиболее важными, существенными признаками исполнительной власти, которые отличают ее от других ветвей государственной власти — законодательной и судебной, являются следующие. 1. Предназначение исполнительной власти. Этот признак имеет предметный характер и имеет, в отличие от законодательной и судебной власти, иное содержание. Предназначение исполнительной власти — организация практического исполнения Конституции России и законов Российской Федерации в процессе управленческой деятельности, направленной на удовлетворение общественных интересов, запросов и нужд населения. Она осуществляется путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного, преимущественно административного, права. 2. Организация исполнительной власти. Исполнительная власть не только имеет свою cистему и структуру, значительно отличающиеся от законодательной и судебной власти, но и ее деятельность не распространяется на эти ветви власти. Легального определения терминов «система исполнительной власти» и «структура исполнительной власти» нет. При всей этимологической близости понятий они различны: если система органов исполнительной власти включает в себя Правительство РФ — Высший исполнительный орган государственной власти, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, исполнительные органы государственной власти субъектов РФ, то структура исполнительной власти предопределена задачами и полномочиями Правительства РФ по осуществлению исполнительной власти и представляет собой перечень конкретных органов исполнительной власти, входящих в эту систему. Для исполнительной власти, в отличие от законодательной, характерна многоуровневая вертикаль власти: строгая иерархия и подчинение нижестоящих органов вышестоящим. Современная система и структура исполнительной власти устанавливаются Президентом Российской Федерации. 3. Принуждение в деятельности исполнительной власти. В отличие от других ветвей власти, исполнительная власть вправе использовать принуждение (психическое, физическое) — форму влияния, характеризующуюся высоким уровнем оказываемого давления или понуждения. Принуждение есть категория, тесно связанная с исполнительной властью, ее властными полномочиями. Обладание правом на законное применение физического принуждения является отличительным признаком государства. Для этого исполнительная власть не только обладает правом применить принуждение, но и имеет для этого соответствующие и уполномоченные на это органы: МВД, ФСБ, ФСИН и многие другие. 4. Подзаконный характер исполнительной власти. В отличие от законодательной власти, которая носит первичный характер, исполнительная власть является производной от нее, действует на основании и во исполнение законов, дополняя закон уточнениями, регулируя общественные отношения более основательно. 5. Универсальность и самостоятельность исполнительной власти. Исполнительная власть действует непрерывно и на территории всего государства. Полномочия исполнительной власти распространяются на экономическую, социальную, административно-политическую сферы. Исполнительная власть самостоятельна и не подчинена ни Федеральному Собранию РФ, ни Верховному Суду РФ. Но самостоятельность и независимость исполнительной власти не является абсолютной и безответственной: обе ветви власти — и законодательная, и судебная — имеют эффективные рычаги воздействия на исполнительную власть. Государственное управление и исполнительная власть. В основе понимания и разделения государственного управления и государственной власти лежит разница в корневых понятиях: управление — целенаправленное воздействие на общественные отношения, власть — способность и возможность осуществлять это воздействие на общественные отношения, подчинение воли управляемого объекта воле субъекта управления. Основным субъектом государственного управления является государство, которое выполняет поставленные перед ним задачи путем реализации своих функций. Для этого создается государственный аппарат, имеющий свою структуру, соответствующую функциям государства и выполняющий исполнительно-распорядительные функции управления государством. Под исполнительно-распорядительными функциями государственного аппарата принято понимать правотворчество, правоисполнение и правоохрану. Его структуру составляют государственные органы — учреждения, выполняющие от имени государства нормативно определенные функции. Правовая основа каждого учреждения устанавливается в положении о нем: сфера деятельности учреждения, его задачи, компетенция и организация деятельности. Для большинства субъектов государственного управления присущ ряд обязательных признаков. Это системность организации, функциональность структуры, определенное место в государственной системе. К сожалению, государственное управление до недавнего времени рассматривалось как явление малозначительное, но сегодня многие вновь начинают признавать его роль в обеспечении публичных интересов, соблюдении правил для многих видов деятельности, регулировании строгого порядка и ответственности — выполнении социальных функций, в которых заинтересовано общество. Исполнительная власть — понятие многогранное, она служит реализации одной из ветвей государственной власти. Необходимо понимать и обеспечивать ее правильное соотношение с другими ветвями власти, упрощенные взгляды на исполнительную власть сводятся к ее отождествлению с исполнительными органами. Постоянное реформирование системы и структуры исполнительной власти кажется единственно нужным. На самом же деле такое реформирование исполнительной власти не имеет отношения к формированию эффективной ее системы и структуры. Принятие Конституции РФ, конституций и уставов ее субъектов, новых законов привело к замене понятия «органы государственного управления» понятием «исполнительная власть», которые нельзя отождествлять. Все ли управленческие органы можно считать органами исполнительной власти или такое понятие охватывает лишь конституционный уровень — правительства, министерства и т. д.? Думается, есть смысл остальные органы функционального назначения не считать таковыми. Лучше относить их к категории органов государственного управления. Исполнительная власть как бы «расходится» по разным уровням, с неодинаковым проявлением своих свойств. Управление и исполнительность служат главными признаками для всех органов. Закрепление принципа разделения властей означает признание самостоятельности этой ветви власти и ее большую структурную независимость от представительных органов, но ее нельзя абсолютизировать и доводить дело до полной независимости. Ведь уже немало ненужных конфликтов между областными думами и областными администрациями. Вместо бывшего недавно «двойного подчинения» теперь возникли функциональные связи по вертикали. Но эти связи оказались ослабленными, хотя федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Надо полагать, единство ограничено рамками предметов ведения Федерации и предметов ее совместного ведения с субъектами Федерации на «поле субъектов», особенно в части влияния на избрание глав администраций. Происходят изменения в системе исполнительных органов и прежде всего в связи с общими экономическими и социальными преобразованиями. Исчезли или видоизменились многие прежние органы и появились другие. Новые регулятивные функции управления привели к созданию органов по управлению госимуществом, налоговых, таможенных органов. 6.2. Президент Российской Федерации и исполнительная властьПрезидент Российской Федерации является главой государства. В статье 80 Конституции Российской Федерации закреплен данный статус Президента РФ, а также в обобщенной форме сформулированы связанные с этим функции, касающиеся основ жизнедеятельности государства и общества в целом. Президент РФ является гарантом Конституции РФ и несет ответственность за то, чтобы механизмы защиты прав человека и гражданина работали слаженно, без сбоев в их реализации. В установленном Конституцией РФ порядке Президент РФ принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а также определяет основные направления внутренней и внешней политики государства. При осуществлении этих функций Президент РФ может использовать только закрепленные за ним конституционные полномочия и действовать в рамках Конституции РФ. Президент РФ не входит ни в одну ветвь государственной власти и, соответственно, не является главой исполнительной власти, однако играет весьма значительную роль в сфере ее организации и функционирования. Он осуществляет общее руководство деятельностью Правительства РФ и непосредственно руководит работой некоторых федеральных органов исполнительной власти. Например, Президент РФ осуществляет руководство деятельностью Министерства внутренних дел РФ, Министерства иностранных дел РФ, Министерства обороны РФ и иных органов исполнительной власти. Подчиненность указанных органов государственной власти непосредственно Президенту РФ объясняется значимостью их деятельности для обеспечения безопасности и целостности Российской Федерации как государства. Кроме того, в отношении формирования и деятельности государственных органов исполнительной власти Президент РФ имеет следующие полномочия: утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти по представлению Председателя Правительства РФ; формирует Правительство РФ; назначает с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ Председателя Правительства РФ; назначает на должность и освобождает от нее заместителя Председателя Правительства РФ и федеральных министров; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ; вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ, а также имеет иные полномочия. В отношении органов исполнительной власти субъектов РФ Президент РФ наделен следующими полномочиями (ст. 85 Конституции): — вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, а также между органами исполнительной власти субъектов РФ как по своей инициативе, так и по инициативе заинтересованных сторон. Данное полномочие Президента РФ носит квазисудебный характер. Конституция РФ не определяет содержания согласительных процедур: это может быть, например, создание согласительной комиссии, действующей под контролем главы государства, который при этом может также предложить способ разрешения спора. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда: так, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом РФ; — вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Данное полномочие Президента РФ вытекает из его статуса как главы государства и обусловлено федеративным устройством Российской Федерации. Стоит учитывать, что указанное полномочие — право, но не обязанность Президента РФ, оно ограничивается во времени и контролируется по содержанию. В сфере функционирования органов исполнительной власти Президент РФ имеет иные важнейшие полномочия, которые связаны с деятельностью соответствующих органов государственной власти. Так, например, Президент РФ гарантирует права и свободы человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области функционирования государственного управления. Закрепленное ст. 34 Конституции РФ право каждого человека на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности может быть реализовано в том числе посредством государственной регистрации физического лица в качестве индивидуального предпринимателя в Федеральной налоговой службе РФ. Как глава государства Президент РФ осуществляет ряд полномочий в области безопасности и обороны. Безопасность страны представляет собой состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства. Соответственно, к основным объектам безопасности относятся конституционный строй, суверенитет, государственная целостность, права и свободы личности, духовные ценности. В соответствии с международной практикой и Конституцией РФ Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Исключительно ему принадлежит право утверждать военную доктрину РФ, назначать и освобождать высшее командование Вооруженных Сил РФ. Однако ему не принадлежит право объявления войны и заключения мира — это исключительная компетенция Совета Федерации (ст. 106 Конституции РФ). Режим военного положения определяется Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении». Он закрепляет основания введения военного положения, полномочия органов государственной власти в области обеспечения режима военного положения и особенности их функционирования в период действия военного положения. В статье 11 ФКЗ № 1-ФКЗ «О военном положении» закреплены полномочия Президента РФ в области обеспечения режима военного положения. К примеру, Президент РФ: 1) осуществляет руководство организацией обеспечения режима военного положения. Органами государственной власти и органами военного управления осуществляется обеспечение военного положения путем применения мер, предусмотренных данным Федеральным конституционным законом. Президент РФ, в свою очередь, руководит органами государственной власти и органами военного управления в данной сфере; 2) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти в целях обеспечения режима военного положения. Обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти возлагается на Президента РФ не только ФКЗ «О военном положении», но и ст. 80 Конституции РФ; 3) контролирует применение мер по обеспечению военного положения. Это меры, которые применяются на территории, где введено военное положение, а также иные меры, применяемые в период действия военного положения. Президент РФ уполномочен вводить на территории (ее части) России чрезвычайное положение в случаях попыток насильственного изменения конституционного строя, межнациональных конфликтов, массовых беспорядков, стихийных бедствий. Президент РФ обязан незамедлительно сообщить об этом Совету Федерации РФ и Государственной Думе РФ, указ Президента РФ подлежит утверждению Советом Федерации РФ. Чрезвычайное положение вводится Президентом РФ для скорейшей нормализации обстановки, восстановления законности и правопорядка, устранения угрозы безопасности граждан и оказания им необходимой помощи. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя РФ. Президент РФ ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ. Федеральный закон № 101-ФЗ «О международных договорах РФ» устанавливает, что международные договоры — существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства. Международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств. На основании Федерального закона № 101-ФЗ «О международных договорах РФ» Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ. Ратификационная грамота — документ, подтверждающий, что подписанный договор признается государством в качестве обязательного для него. Федеральным законом от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» установлены полномочия Президента РФ принимать решения по вопросам безопасности при использовании атомной энергии, утверждать перечень ядерных материалов, которые могут находиться исключительно в федеральной собственности, а также иные полномочия в сфере использования атомной энергии. К компетенции Президента РФ относится решение вопросов гражданства РФ и предоставления политического убежища. Также к компетенции Президента РФ отнесены вопросы приема, выхода и восстановления в гражданстве РФ. Президент осуществляет высшую форму государственного поощрения — награждение государственными наградами России. Президент также присваивает почетные звания Российской Федерации, утверждает статусы орденов и положения о медалях, издает указы об учреждении государственных наград и о награждении ими. В целях обеспечения реализации Президентом РФ предоставленных широких полномочий главы государства в распоряжении Президента РФ имеется создаваемый им в соответствии с Конституцией РФ специальный аппарат — Администрация Президента РФ. Правовое положение Администрации Президента РФ устанавливается Положением об Администрации Президента Российской Федерации 2004 г., а также другими указами Президента РФ: например, Положением о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации, являющемся самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ. Администрация Президента РФ является государственным органом, сформированным в соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ. В ее задачи входит обеспечение деятельности Президента РФ необходимыми организационными и информационными условиями. Помимо обеспечения деятельности Президента РФ, Администрация также осуществляет контроль за исполнением решений Президента РФ. В целях реализации полномочий Президента РФ он также имеет право издавать указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Исходя из представленной информации о полномочиях Президента РФ и его места в системе органов исполнительной власти, можно сделать общий вывод: Президент РФ де-юре не входит ни в одну ветвь государственной власти, однако наличие у него широких полномочий в области исполнительной власти дает основания говорить некоторым представителям научного сообщества о Президенте РФ как главе указанной ветви власти. 6.3. Исполнительная власть и местное самоуправлениеМестное самоуправление является одним из важнейших элементов демократического государства. В соответствии со ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Таким образом на международном уровне презюмируется тот факт, что местное самоуправление является важнейшим звеном публичного управления наряду с управлением государственным. Данное обстоятельство разделяется ведущими российскими ученымиюристами Б. В. Россинским и Ю. Н. Стариловым, которые в совместном учебнике по административному праву обращают на это внимание: «Публичная власть имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень (органы местного самоуправления, в том числе местная администрация)». Во взаимоотношениях «государство — местное самоуправление», как правило, присутствует промежуточный уровень: субъект федерации в федеративном государстве, территориальная автономия в унитарном государстве либо другая искусственно созданная крупная административно-территориальная единица с государственными администраторами, что обусловлено необходимостью согласования деятельности различных уровней управленческой системы в целях оперативного и эффективного решения задач, стоящих перед современным государством. Согласно ст. 10 Конституции РФ, государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Вместе с тем в Российской Федерации также признается и гарантируется местное самоуправление. В соответствии со ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и, следовательно, в систему органов исполнительной власти. Тем не менее данный вопрос является достаточно дискуссионным с точки зрения современной юридической науки и находится на стыке двух важнейших отраслей отечественного права — муниципального и административного. Прежде чем непосредственно перейти к установлению соотношения исполнительной власти и местного самоуправления, необходимо рассмотреть правовые основы функционирования муниципальных органов власти, их виды, ключевые полномочия, компетенцию, цели и основные задачи деятельности. Основной закон содержит отдельную главу (гл. 8), посвященную наиболее важным правовым положениям, которые непосредственно закрепляют фундаментальные начала местного самоуправления в Российской Федерации. Согласно Конституции РФ, местное самоуправление обладает всеми основными признаками и атрибутами публичной власти: обособленной территорией; населением, проживающим на данной территории; муниципальной собственностью; местным бюджетом, налогами и сборами; правом на судебную защиту собственных интересов. Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления на основании п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне основным нормативным правовым актом, регулирующим общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о местном самоуправлении местное самоуправление в Российской Федерации — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Кроме определения общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относятся: — правовое регулирование по предметам ведения Российской Федерации и в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации прав, обязанностей и ответственности федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления; — правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения; — правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены федеральными законами в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления во многом сходны с полномочиями федеральных органов государственной власти. В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления, будут применяться Конституция РФ, федеральные конституционные законы и Закон о местном самоуправлении. Одним из важнейших вопросов, который возникает во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления, является наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Согласно ч. 2 ст. 132 Конституции РФ, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализацией переданных полномочий непосредственно занимается государство в лице соответствующих органов, осуществляющих полномочия в данной сфере. Конституционный Суд РФ в постановлении от 30 ноября 2000 г. № 15-П указал, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может осуществляться только представительными органами государственной власти — на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ исключительно в форме закона с учетом разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. В этом же постановлении Конституционного Суда РФ устанавливается, что обратная ситуация, при которой органы местного самоуправления передают полномочия по вопросам местного значения органам государственной власти, будет являться противоречащей закону. Как пишет в этой связи профессор С. А. Авакьян: «Возможность передачи органам государственной власти полномочий по решению вопросов местного значения в любом объеме может не только ограничить вопреки требованиям ч. 3 ст. 55 Конституции РФ право граждан на осуществление местного самоуправления, но и поставить под угрозу само его существование». В действующей редакции Закона о местном самоуправлении указанные официальные и доктринальные позиции нашли свое непосредственное отражение. В соответствии с ч. 2 ст. 19 Закона о местном самоуправлении наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. В настоящее время принято достаточно большое количество подобных законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Так, например, в Московской области на основании закона субъекта органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Московской области были наделены государственными полномочиями по организации предоставления гражданам Российской Федерации, имеющим место жительства в Московской области, субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. В Ленинградской области действует закон «О наделении органов местного самоуправления Ленинградской области отдельными государственными полномочиями по поддержке сельскохозяйственного производства». В Москве действует закон, который предоставил органам местного самоуправления достаточно широкие полномочия по отношению к деятельности территориальных органов государственной власти и государственных организаций в сфере благоустройства, в сфере капитального ремонта и содержания жилищного фонда, в сфере размещения объектов капитального строительства, в сфере размещения некапитальных объектов, в сфере работы с населением по месту жительства. В частности, на основании закона органы местного самоуправления имеют право: — выражать недоверие главе управы района; — согласовывать внесенный главой управы района ежегодный адресный перечень дворовых территорий для проведения работ по благоустройству дворовых территорий; — согласовывать внесенный главой управы района ежегодный адресный перечень многоквартирных домов, подлежащих капитальному ремонту полностью за счет средств бюджета города Москвы; — согласовывать проект решения органа, уполномоченного Правительством Москвы, о разработке проекта планировки территории, предусматривающего размещение объекта религиозного назначения; — согласовывать проект схемы и проект изменения схемы размещения нестационарных торговых объектов и т. д. Государственный контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных полномочий города Москвы осуществляет специально уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы, осуществляющий функции по разработке и реализации государственной политики в сфере территориального управления, организации и государственной поддержки местного самоуправления — Департамент территориальных органов исполнительной власти города Москвы. Согласно Закону о местном самоуправлении, под органами местного самоуправления понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Структуру органов местного самоуправления составляют: — представительный орган муниципального образования; — глава муниципального образования; — местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования); — контрольно-счетный орган муниципального образования; — иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом. Представительный орган муниципального образования — это орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Он обладает общей нормотворческой компетенцией. Нормотворческая компетенция иных органов является специальной. Особая связь представительного органа с населением обеспечивается также тем, что прямо или косвенно он формируется населением в лице избирательного корпуса. Кроме того, она обеспечивается коллегиальным характером работы представительного органа. Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В случае избрания глава входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя либо возглавляет местную администрацию. В муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных Законом о местном самоуправлении (ч. 4 ст. 36): 1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; 2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; 3) издает в пределах своих полномочий правовые акты; 4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования; 5) обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Среди перечисленных органов местного самоуправления особый интерес представляют местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) и контрольно-счетный орган муниципального образования, поскольку реализация полномочий данными органами во многом схожа с порядком реализации полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Именно на местную администрацию возложено исполнение государственно-властных полномочий, переданных в установленном законом порядке. Данный организационно-правовой аспект нашел свое отражение в законодательном определении местной администрации, согласно которому местная администрация наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия, что в целом соответствует методу административного права, основанному на принципе «власть–подчинение». Главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования. Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта: 1) подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования; 2) представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования; 3) обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. Контракт с главой местной администрации может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления: 1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Законом о местном самоуправлении; 2) высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) — в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Законом о местном самоуправлении; 3) главы местной администрации — в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Контрольно-счетный орган муниципального образования создается в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля представительным органом муниципального образования. Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», контрольно-счетный орган муниципального образования образуется в составе председателя и аппарата контрольно-счетного органа. Уставом муниципального образования или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования в составе контрольно-счетного органа может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя контрольно-счетного органа муниципального образования, а также должности аудиторов контрольно-счетного органа. Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет следующие основные полномочия: — контроль за исполнением местного бюджета; — экспертиза проектов местного бюджета; — внешняя проверка годового отчета об исполнении местного бюджета; — организация и осуществление контроля за законностью, результативностью (эффективностью и экономностью) использования средств местного бюджета, а также средств, получаемых местным бюджетом из иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации; — контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; — анализ бюджетного процесса в муниципальном образовании и подготовка предложений, направленных на его совершенствование; — иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. В качестве примера муниципального контрольно-счетного органа можно привести Контрольно-счетную палату Луховицкого муниципального района Московской области, образованную на основании решения Совета депутатов Луховицкого муниципального района Московской области от 31 мая 2012 г. № 488/50 «О Контрольно-счетном органе Луховицкого муниципального района Московской области». Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в соответствии с Законом о местном самоуправлении. Так, к примеру, на основании п. 5 ст. 37 Закона в муниципальном районе, городском округе, городском округе с внутригородским делением, во внутригородском муниципальном образовании города федерального значения половина членов конкурсной комиссии на замещение должности главы местной администрации назначается представительным органом соответствующего муниципального образования, а другая половина — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Важным правовым институтом, связывающим органы государственной власти и местного самоуправления, является институт межмуниципального сотрудничества. В каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Организация и деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», применяемыми к ассоциациям. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по взаимодействию органов государственной власти субъектов Российской Федерации с советами муниципальных образований субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с Законом о местном самоуправлении. Съезд (собрание членов) совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации: 1) утверждает устав совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации; 2) определяет размеры и порядок уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации и содержание органов управления совета муниципальных образований; 3) избирает органы управления совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации; 4) осуществляет иные полномочия, определенные уставом совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО) — это единое общероссийское объединение муниципальных образований. ОКМО образован в 2006 г. советами муниципальных образований 85 субъектов Российской Федерации в целях организации взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований Российской Федерации, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований Российской Федерации с международными организациями и иностранными юридическими лицами. Органы местного самоуправления и их должностные лица несут юридическую ответственность перед обществом и государством за принятые ими противоправные решения и действия, ненадлежащее осуществление своих функций и задач. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий. Руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение представительного органа субъекта проект закона о роспуске органа местного самоуправления либо издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования. 6.4. Иные органы государственной власти Российской ФедерацииПрокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Центральный банк РФ, Счетная палата РФ хоть и не являются органами исполнительной власти, но при этом, будучи органами государственной власти, обладают признаками органов исполнительной власти, именно поэтому они заслуживают отдельного рассмотрения в данной главе. Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», она является государственной военизированной организацией. В прокуратуре предусмотрена федеральная военная, правоохранительная и гражданская государственная служба. Прокуратура должна осуществлять свои полномочия независимо от органов государственной (законодательной, исполнительной, судебной) власти, не относится ни к одной из ветвей власти. Систему прокуратуры РФ составляют Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов РФ, приравненные к ним военные и другие специализированные учреждения, редакции печатных изданий, прокуратуры городов и районов, а также другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет следующие вида надзора: надзор за исполнением законов федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом РФ, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; Внимание! Авторские права на книгу "Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть. Учебник для магистров" (Под ред. Старостина С.А.) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
