Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

Мелехин А.В.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 09.02.2016 ISBN: 9785392194957 Язык: Объем текста: 197 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава I. Производство по делам об административных правонарушениях: правовая основа

Глава II. Прокурор как участник производства по делам об административных правонарушениях, виды его полномочий

Глава III. Особенности реализации прокурором полномочий в производстве по различным категориям дел об административных правонарушениях

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава III.
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОКУРОРОМ ПОЛНОМОЧИЙ В ПРОИЗВОДСТВЕ ПО РАЗЛИЧНЫМ КАТЕГОРИЯМ ДЕЛ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сферах: защиты политических и социальных прав граждан; охраны прав несовершеннолетних; федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму; экономики; охраны окружающей среды и природопользования; на транспорте; в области таможенного дела; административных правонарушений коррупционной направленности и по привлечению к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в арбитражном суде.

§ 1. Особенности реализации прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере защиты политических и социальных прав граждан

Конституция Российской Федерации провозгласила Россию демократическим правовым государством, в котором «человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства» (ст. 2). Сегодня именно эти безусловные ценности выступают фундаментальной основой, определяющей стратегию развития и укрепления российской государственности, содержание и смысл применения законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также функциональные обязанности государственных органов контроля и надзора.

С принятием в начале 1990-х гг. Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР, ныне действующей Конституции РФ, а также Федерального закона от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О прокуратуре Российской Федерации”» начался новый этап функционирования прокуратуры как субъекта защиты прав граждан. При этом соблюдение прав и свобод человека и гражданина находится в центре внимания прокурора не только при осуществлении надзора, но и в ходе осуществления уголовного преследования; участия в рассмотрении дел судами; координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; при участии в правотворческой деятельности; осуществлении международного сотрудничества; рассмотрении и разрешении в прокуратуре заявлений, жалоб и иных обращений.

В настоящее время задача обеспечить всемерную защиту прав и свобод человека и гражданина поставлена во главу и всей прокурорской деятельности. Особое внимание уделяется надзору за соблюдением избирательных прав граждан и исполнением требований законов об общественных объединениях, в сфере организации и проведения публичных мероприятий, а также вопросам защиты конституционных прав граждан на обращение и доступ к информации. Принимаемые с участием прокуратуры меры в области защиты политических прав граждан способствуют более успешному решению многих социальных вопросов, в том числе связанных с исполнением законов о миграции, трудовых правах, социальной защите отдельных категорий граждан, здравоохранении, в сфере образования, культуры, защиты прав потребителей и др.

Следует отметить, что только в 2013 г. за нарушения прав и свобод человека и гражданина по постановлению (заявлению в арбитражный суд) прокурора к административной ответственности привлечено 170 102 лица, в том числе 43 499 – в сфере действия законов о трудовых правах (почти в 50% случаев – по вопросам оплаты труда, около 30% – по вопросам охраны труда и производственного травматизма); 15 267 – в сфере действия законов о правах потребителей; 11 211 – о миграции; 7 687 – о жилищных правах граждан; 4 857 – о здраво- охранении; 4 741 – об обращениях граждан; 2 474 – о пенсионном обеспечении, охране прав инвалидов и престарелых; 383 – об избирательных правах; 232 – о средствах массовой информации.

1. Одной из ключевых задач органов прокуратуры является обеспечение законности при реализации избирательных прав граждан, что в том числе достигается оперативным применением мер административной ответственности за нарушения, предусмотренные ст. 5.1, 5.3–5.25, 5.45–5.52, 5.56, 5.58 КоАП РФ. Причем правом возбуждения производства по ст. 5.1, 5.7, 5.21, 5.23–5.25, 5.45, 5.46, 5.48, 5.52, 5.58 КоАП наделены исключительно прокуроры.

Необходимо учитывать, что, в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», без согласия прокурора субъекта Российской Федерации не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, член комиссии с правом решающего голоса (п. 18 ст. 29), а без согласия Генерального прокурора Российской Федерации – член Центральной избирательной комиссии Российской Федерации с правом решающего голоса, председатель избирательной комиссии субъекта Российской Федерации (п. 18.1 ст. 29). Зарегистрированный кандидат также не может подвергаться административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора соотносительно к уровню выборов, а при даче такого согласия прокурор обязан известить об этом избирательную комиссию, зарегистрировавшую кандидата (п. 4 ст. 41).

Следует также отметить, что при рассмотрении в суде вопросов об оспаривании решения избирательной комиссии (комиссии референдума) об отказе в регистрации кандидата, списка кандидатов (отказе в проведении референдума) в связи с установленным решением суда фактом подкупа избирателей (участников референдума) вступление в законную силу постановления суда о привлечении лица к административной ответственности по ст. 5.16 КоАП РФ, которым установлен факт подкупа, имеет одно из основополагающих доказательственных значений.

Прокурорам необходимо также принять во внимание разъяснения судебной практики, содержащиеся в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 г. № 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в части определения подсудности рассматриваемой категории дел об административных правонарушениях (п. 4) и квалификации нарушений права избирателей на информацию (п. 34).

В целом с учетом скоротечности избирательных кампаний в законодательстве предусмотрены сокращенные процедуры и сроки, что предопределяет оперативное разрешение избирательных споров и обуславливает особую организацию работы органов прокуратуры.

2. Активизация общественно-политической жизни страны, широкая свобода при реализации гражданских инициатив, к сожалению, в современных условиях нередко сопровождается злоупотреблениями в сфере деятельности общественных объединений, а также организации и проведения публичных мероприятий.

За нарушение законодательства в этой сфере административная ответственность предусмотрена ст. 5.26, 5.38, 5.40, 19.7.5-2, 19.34, 20.2, 20.2.2, 20.3, 20.28 КоАП РФ. Причем возбуждение производства по делам, связанным с организацией деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности (ст. 20.28 КоАП РФ), – вопрос исключительной компетенции прокуроров.

Широкий резонанс в 2013 г. получили выявленные прокурорами нарушения в деятельности некоммерческих организаций, финансируемых из-за рубежа, связанные с неинформированием уполномоченных органов и в целом российского общества о сферах их деятельности и интересах, конкретных источниках и объемах получаемых от иностранных спонсоров средств. Многие указанные нарушения устранены мерами прокурорского реагирования. При этом, учитывая незначительный срок давности привлечения к административной ответственности по ст. 19.34 КоАП РФ (3 мес.) и имеющиеся случаи неоперативности в действиях отдельных прокуроров, заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационном письме от 18 декабря 2013 г. № 27-26-2013/Ип6300-13 «О судебной практике по делам в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента» ориентировал прокуроров впредь при обнаружении правонарушения принимать меры к незамедлительному возбуждению по соответствующему факту дела об административном правонарушении, а также к своевременному внесению апелляционных представлений, протестов на судебные акты, если для этого имеются основания.

3. Также в современных условиях все более актуализируется сфера массовой коммуникации. Причем реализация конституционного права граждан на доступ к информации, в том числе через СМИ, гарантирована установленной в КоАП РФ административной ответственностью (по ст. 5.5, 5.10, 5.13, 5.39, 5.53, 5.54, 5.61, 6.17, 7.23.1, 8.5, 9.15, 13.11, 13.15–13.19, 13.21–13.23, 13.27, 13.28 КоАП РФ).

Только прокурорам принадлежит право возбуждения производства по ст. 5.39, 5.61, 13.11, 13.27 и 13.28 КоАП РФ.

В целях эффективной реализации имеющихся полномочий в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 июня 2010 г. №72/1-52д-2010 «О дополнительных полномочиях прокуроров по возбуждению дел об административных правонарушениях» прокурорам предложено принять меры к организации надлежащего надзора за исполнением органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства об обеспечении доступа к информации о своей деятельности и рассмотрению обращений граждан и должностных лиц, содержащих сведения о правонарушениях, предусмотренных ст. 5.39, 13.27, 13.28 КоАП РФ.

Важными являются сведения, содержащиеся в информационном письме первого заместителя Генерального прокурора Российской Федерации от 29 февраля 2012 г. №72/1-17д-2012 «О полномочиях прокуроров (заместителей прокуроров) по возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.60 и ст. 5.61 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», согласно которым обязательным признаком правонарушения по ст. 5.61 КоАП РФ является выражение его в неприличной форме, в связи с чем при возникновении затруднений в решении вопроса о наличии в деянии состава этого правонарушения прокурорам предложено обращаться за мнением специалистов в соответствии со ст. 25.8 КоАП РФ.

Некоторые вопросы судопроизводства по делам данной категории получили разъяснение в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации “О средствах массовой информации”».

4. Федеральным законом от 11 июня 2011 г. №199-ФЗ введена административная ответственность за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан (ст. 5.59 КоАП РФ), что явилось важной гарантией реализации соответствующего конституционного права. Правом возбуждения производства по данной категории дел наделены исключительно прокуроры, которые им активно пользуются – только в 2013 г. подобным образом к ответственности было привлечено 4 741 должностных лиц.

Практика показывает, что несоблюдение законодательных требований предопределяется серьезными упущениями в организации работы с обращениями граждан, отсутствием надлежащего контроля за своевременным и полным их рассмотрением, что имеет место в деятельности не только региональных и местных властей, но и многих федеральных органов исполнительной власти (в 2013 г. такие нарушения послужили основанием для внесения первым заместителем Генерального прокурора РФ соответствующих представлений министру здравоохранения Российской Федерации, министру связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, министру сельского хозяйства Российской Федерации, министру иностранных дел Российской Федерации, руководителям Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по тарифам, Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, а также в Пенсионный фонд РФ и др.). Не способствует улучшению исполнительной дисциплины и установленный по указанным нарушениям незначительный срок давности привлечения к административной ответственности, нередко, к сожалению, позволяющий виновным лицам избегать санкций, предусмотренных ст. 5.59 КоАП РФ.

Следует отметить, что за отказ в предоставлении информации, несвоевременное ее предоставление либо предоставление заведомо недостоверной информации предусмотрена административная ответственность по ст. 5.39 КоАП РФ, а в ст. 5.63 КоАП предусмотрена ответственность за нарушение законодательства об организации предоставления государственных и муниципальных услуг.

5. Практика показывает, что в сфере действия законов о миграции применение находят многие установленные КоАП РФ составы административных правонарушений (среди определенных в законодательстве специальных случаев по различным вопросам отношений с участием мигрантов – ст. 18.1, 18.2, 18.4, 18.8–18.19, 19.15–19.18, 19.27 КоАП).

Осуществляя надзор за исполнением законов по вопросам миграционной сферы прокурорам следует обращать особое внимание на выполнение органами административной юрисдикции требований ч. 2 ст. 24.2 КоАП РФ о том, что лицам, участвующим в производстве по делу об административном правонарушении и не владеющим языком, на котором ведется производство по делу, обеспечивается право выступать и давать объяснения, заявлять ходатайства и отводы, приносить жалобы на родном языке либо на другом свободно избранном указанными лицами языке общения, а также пользоваться услугами переводчика. В качестве переводчика может быть привлечено любое незаинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо, владеющее языками, необходимыми для перевода при производстве по делу об административном правонарушении (ст. 25.10 КоАП РФ).

Также важно обращать внимание на наличие в деле материалов, подтверждающих правовой статус привлекаемого к административной ответственности лица (копия паспорта гражданина Российской Федерации, паспорта иностранного гражданина и др.).

Кроме того, необходимо учитывать, что в качестве дополнительного вида наказания за совершение правонарушений в сфере миграции нередко предусматривается административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, т. е. принудительное и контролируемое перемещение указанных лиц через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством, – их контролируемый самостоятельный выезд из Российской Федерации (ст. 3.10 КоАП РФ). Данная мера административного наказания применима только к негражданам России, и прокурорам следует надзорными средствами обеспечить исполнение законов при осуществлении уполномоченными органами и их должностными лицами административного выдворения, в том числе законность помещения выдворяемых иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные помещения, а также соблюдение прав и законных интересов указанных лиц при их содержании в таких помещениях. Содержание иностранного гражданина в специальном учреждении, в том числе права и обязанности таких лиц, а также порядок осуществления личного досмотра иностранных граждан, содержащихся в специальных учреждениях, и досмотра вещей и предметов, находящихся при указанных иностранных гражданах, определен в гл. VI.1 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

6. В соответствии с высокой социальной значимостью трудовых прав граждан, в ст. 5.27–5.34, 14.23, 15.34, 20.26 КоАП РФ установлена административная ответственность за многие нарушения в этой сфере – нарушение законодательства о труде и об охране труда; уклонение от участия в переговорах о заключении коллективного договора, соглашения либо нарушение установленного срока их заключения; непредоставление информации, необходимой для проведения коллективных переговоров и осуществления контроля за соблюдением коллективного договора, соглашения; необоснованный отказ от заключения коллективного договора, соглашения; нарушение или невыполнение обязательств по коллективному договору, соглашению; уклонение от получения требований работников и от участия в примирительных процедурах; невыполнение соглашения; увольнение работников в связи с коллективным трудовым спором и объявлением забастовки; осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом; сокрытие страхового случая; самовольное прекращение работы как средство разрешения коллективного или индивидуального трудового спора. При осуществлении надзора за соблюдением прав работников на оплату труда прокурорами также нередко выявляются правонарушения, предусмотренные ст. 13.19, 14.12, 14.13 КоАП РФ.

Следует обратить внимание на то, что за нарушение законодательства о труде и об охране труда санкция ст. 5.27 Кодекса предусматривает в качестве наказания помимо штрафа административное приостановление деятельности на срок до 90 сут. юридических лиц и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (ч. 1), а применительно к должностному лицу, ранее подвергавшемуся административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, – исключительно дисквалификацию на срок от 1 года до 3 лет (ч. 2).

В этой связи прокурорам надлежит учитывать следующее.

А. Административное приостановление деятельности применяется только в перечисленных в ч. 2 ст. 3.12 КоАП РФ случаях (например, в случаях угрозы жизни или здоровью людей, совершения правонарушения в области установленных в соответствии с федеральным законом в отношении иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных организаций ограничений на осуществление отдельных видов деятельности, в области правил привлечения иностранных граждан и лиц без гражданства к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах), в области градостроительной деятельности и др.). Срок этой меры наказания исчисляется с момента фактического приостановления деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Б. В соответствии со ст. 3.11 КоАП РФ, дисквалификация назначается только судом и заключается в лишении физического лица права замещать должности или заниматься деятельностью, указанных в законе. В целом эффективность данной меры подтверждается ее активным практическим применением: за 2013 г. по инициативе прокуроров за нарушения трудовых прав граждан дисквалифицировано 654 лица, в том числе 606 – за нарушения законодательства об оплате труда, 32 – об охране труда и производственном травматизме.

7. Некоторые статьи КоАП РФ ориентированы непосредственно на защиту социальных прав отдельных категорий граждан – пенсионеров, ветеранов, инвалидов (ст. 5.41–5.43, 9.13, 9.14, 11.24).

Следует отметить, что в современной надзорной деятельности прокуратуры уделяется повышенное внимание вопросам обеспечения комплексной безопасности жизнедеятельности в специализированных учреждениях для круглосуточного проживания пенсионеров, ветеранов, инвалидов и социально незащищенных категорий граждан, учреждений, где содержатся дети-сироты, дети-инвалиды, оставшиеся без попечения родителей. Значительно активизирована работа по защите прав инвалидов и иных маломобильных групп населения, в особенности в прокуратурах субъектов Российской Федерации, участвующих в реализации государственной программы «Доступная среда» на 2011–2015 гг.

8. Кроме того, КоАП РФ определена административная ответственность за нарушения в сфере здравоохранения. Административному преследованию подлежат: сокрытие источника заражения ВИЧ-инфекцией, венерической болезнью и контактов, создающих опасность заражения (ст. 6.1); незаконное занятие народной медициной (ст. 6.2); нарушение порядка ввоза и вывоза подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.2); нарушение правил производства, заготовки, перевозки, хранения, переработки, использования и реализации подкарантинной продукции (подкарантинного материала, подкарантинного груза) (ст. 10.3) и др.

Например, в Республике Алтай в 2013 г. в 22 организациях (аптеках и фельдшерско-акушерских пунктах) органами прокуратуры выявлены факты отсутствия минимального ассортимента жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов, необходимых для оказания медицинской помощи. Принятыми мерами прокурорского реагирования все нарушения устранены, а девять виновных лиц привлечены к административной ответственности за осуществление предпринимательской деятельности с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (ч. 4 ст. 14.1 КоАП РФ). Им назначено наказание в виде штрафов на общую сумму 211 тыс. руб.

9. В КоАП РФ специальные составы административных правонарушений, непосредственно посягающие на права потребителей, в основном сосредоточены в гл. 14, как совершенные в области предпринимательской деятельности, – это ст. 14.3, 14.4, 14.5–14.8, 14.15.

Между тем оставшиеся за рамками приведенного перечня составы административных правонарушений нередко косвенно охраняют права потребителей или обеспечивают необходимые гарантии их надлежащей реализации – например, по вопросам соответствия товаров, работ и услуг санитарно-эпидемиологическим требованиям и иным общим нормативам безопасности (ст. 6.3–6.7, 7.18, 8.2, 10.2, 10.3, 10.6, 10.8, 19.19, 19.33, 20.4), соблюдения жилищных прав граждан, строительства и обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами (ст. 7.21–7.23.1, 9.4–9.5.1, 9.7, 9.10, 9.16, 14.28), безопасности пассажирских перевозок (ст. 11.1, 11.3, 11.3.1, 11.5–11.10, 11.14.1, 11.14.2, 11.15.1, 11.23, 11.26, 11.29, 12.23, 12.31.1), оказания услуг связи (ст. 13.6, 13.24), банковских, гостиничных и туристических услуг (ст. 14.39, 14.51, 15.26), реализации алкогольной и иной спиртосодержащей продукции (ст. 14.16–14.18), общей организации потребительского рынка (ст. 7.12, 14.1–14.2, 14.9, 14.10, 14.31.2, 14.32–14.34, 14.40–14.43, 14.45–14.48, 15.12, 19.7.1, 19.8, 19.20) и др.

В постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» отмечено, что, поскольку административные правонарушения, выразившиеся в нарушении законодательства о защите прав потребителей, не выделены в отдельную главу КоАП, при квалификации конкретного правонарушения следует выяснять, были ли им нарушены требования (правила), установленные нормами законодательства о защите прав потребителей, а обстоятельства, на которых основан вывод судьи в данной части, должны быть отражены в постановлении по делу о таком правонарушении (п. 22).

10. Отдельные специализированные составы КоАП РФ направлены на охрану прав граждан в области образования, науки и культуры (ст. 5.57, 7.13–7.16, 7.33). Практика также показывает, что актуальным для этой сферы является привлечение виновных лиц к административной ответственности за нарушение порядка распоряжения объектом нежилого фонда, находящимся в федеральной собственности, и использования указанного объекта; категории и вида разрешенного использования земельных участков, расположенных на территории объектов культурного наследия и в их зонах охраны; правил пожарной безопасности, а также незаконную рекламу и другие случаи, которые, однако, во многом не определяются спецификой рассматриваемого вопроса.

Поскольку ситуация с сохранением культурного наследия носит крайне тяжелый характер (это подтверждают и материалы периодических прокурорских проверок, по результатам которых выявляются многочисленные нарушения законодательства в указанной сфере), первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации в информационных письмах от 3 июня 2009 г. № 72/3-109-2009 «О состоянии законности и прокурорского надзора за исполнением законодательства в области охраны культурного наследия народов Российской Федерации» и от 12 апреля 2011 г. №72/1-46д-2010 «О состоянии законности в области охраны объектов культурного наследия» потребовал от прокуроров принять меры к действенному усилению прокурорского надзора за исполнением законодательства в данной сфере.

Вышеприведенный перечень правонарушений, представленных как посягающие на политические и социальные права граждан, – конструкция достаточно условная. Есть все основания полагать, что изложенное мнение не исчерпывает, а только вносит свой вклад в спор, разгоревшийся по этому вопросу в науке. Вместе с тем необходимость исчерпывающего определения составов правонарушений по профилю социально-политической сферы, – это не пустая научная гипотеза, а практическая надобность, которая давно требует решения.

Известно, что, согласно ч. 1 ст. 4.5 КоАП РФ, постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении 2 мес. (по делу, рассматриваемому судьей, – 3 мес.) со дня совершения нарушения, а по многим конкретным вопросам социально-политической сферы – 1 года. В ст. 28.7 КоАП также предусматривается, что если после выявления административного правонарушения в области законодательства о выборах и референдумах, миграционного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, об охране здоровья граждан и др. осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие значительных временных затрат, проводится административное расследование. При этом какие-либо перечни или инструкции для проведения соответствующей классификации составов административных правонарушений в кодексе не приводятся.

Осознавая возникающие в условиях подобной правовой неопределенности сложности и риски для правоприменения, например, в сфере защиты прав потребителей, Роспотребнадзор в письме от 22 сентября 2005 г. № 0100/7716-05-32 «О применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» в п. 6 и 9 обратил внимание, что при квалификации составов административных правонарушений, связанных с несоблюдением лицом требований законодательства о защите прав потребителей, следует учитывать существо совершенного правонарушения, субъектный состав возникших отношений и характер применяемого законодательства, а также цель законодательства о защите прав потребителей и его направленность на обеспечение прав граждан на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья и имущества потребителя, получение информации о товарах (работах, услугах) и об изготовителях (исполнителях, продавцах).

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 24 октября 2006 г. № 18 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях» также отмечено, что, поскольку административные правонарушения, выразившиеся в нарушении законодательства о защите прав потребителей, не выделены в отдельную главу, при квалификации конкретного правонарушения следует выяснять, были ли им нарушены требования (правила), установленные нормами законодательства о защите прав потребителей, а обстоятельства, на которых основан вывод судьи в данной части, должны быть отражены в постановлении по делу о таком правонарушении (п. 22).

Нерешенным же остается вопрос о квалификации ряда пограничных составов правонарушений. Например, анализ ст. 14.1 «Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)» не дает однозначного ответа на вопрос о том, связана ли административная ответственность за это правонарушение именно с защитой прав потребителей. Причина в том, что данное правонарушение связано с исключением предпринимателя из зоны контроля государства, а обусловленные этим негативные последствия сказываются в первую очередь на потребителе. Наличие такого пробела в административном законодательстве – это лазейка для тех, кто не считается с интересами других индивидуумов, получая возможность действовать безнаказанно.

Во всяком случае в судах, Роспотребнадзоре и некоторых других контролирующих органах заметили и пытаются разрешить проблему идентификации правонарушений, связанных с игнорированием отдельных политических и социальных прав граждан. Однако ввиду отсутствия в законодательстве единых критериев практика не всегда складывается единообразно, продолжается использование разных подходов в правоприменительной деятельности контрольно-надзорных органов, что создает питательную среду для коррупции среди государственных служащих, работников судебной системы. Отсутствие единого подхода к определению правонарушений, связанных с защитой социально-политических прав граждан дестабилизирует взаимодействие системы органов контроля, вносит искажения в официальную отчетность, существенно занижая ее по одним показателям и в то же время распространяя искажения на иные правонарушения смежного характера, что ведет к выбору неверной тактики противодействия этим негативным явлениям.

В каждодневной профессиональной деятельности прокуроры, отстаивая законность, не только видят конкретные деструктивные последствия этого сохраняющегося в КоАП РФ пробела, но и стараются в свою очередь им всемерно противостоять, в том числе обеспечивая формирование единой правоприменительной практики надзорными средствами.

Однако для полного разрешения проблемы следует наконец поднять вопрос об официальном установлении в КоАП РФ исчерпывающего перечня правонарушений, связанных с защитой политических и социальных прав граждан. Учитывая объем несущей информации и наличие иных исключительных категорий административных правонарушений, наиболее приемлемо предлагать дополнительно включить в КоАП РФ самостоятельный раздел IV «Перечень отдельных категории дел об административных правонарушениях» (с исправлением порядковых номеров нынешнего четвертого и последующих разделов), где в отдельных статьях определить исчерпывающий перечень составов административных правонарушений, связанных с нарушением законодательства по вопросам о защите политических и социальных прав граждан, установить исключительные основания квалификации.

Не касаясь обоснования необходимости и некоторых других законодательных корректив в КоАП РФ, следует признать, что в целом в законодательстве сформирован комплексный механизм защиты политических и социальных прав граждан средствами административно-правовой ответственности.

Однако желаемый результат еще не достигнут – нарушения прав граждан широко распространены, допускаются повсеместно и зачастую приобретают все более угрожающие формы. Такая неблагополучная ситуация в том числе обусловлена тем, что реализация положений об административной ответственности зависит во многом в настоящее время не столько от совершенства закона, сколько от усмотрения должностных лиц контрольных органов, в действиях которых зачастую присутствует правовой нигилизм, своекорыстие и слабая исполнительская дисциплина. В итоге рассчитанные на стандартную реализацию меры административной ответственности блокируются, утрачивая значительную долю своей силы и эффективности.

В свою очередь, прокурорам целесообразно обращать внимание на применение наиболее действенных инструментов административного принуждения, которые реально позволяли бы в каждом конкретном случае обеспечить индивидуальный, соразмерный, пропорциональный и справедливый подход к наказанию нарушителей, а также на фактическое исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях.

§ 2. Особенности реализации прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних

Участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних регулируется Кодексом РФ об административных правонарушениях, ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», ФЗ от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Закон № 120-ФЗ), приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи».

Особенности участия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних определяются его полномочиями, предоставленными прокурору законом.

К указанным полномочиям прокурора следует отнести:

1) полномочия, предусмотренные ст. 25.11, 28.4, 30.10, 30.12 КоАП РФ;

2) полномочия, предусмотренные ст. 22, 27, 35 Закона о прокуратуре.

В процессе реализации своих полномочий прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних, надзор за соблюдением прав несовершеннолетних при производстве по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних, участвует в рассмотрении судом дел об административных правонарушениях несовершеннолетних.

При осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов при производстве по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних, за соблюдением прав несовершеннолетних при производстве по делам об административных правонарушениях несовершеннолетних прокурор проводит проверки в органах внутренних дел и в комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, где изучается административная практика указанных органов.

Например, О. И. Величко выделены следующие направления прокурорского надзора за исполнением законов об административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и законных представителей:

1) надзор за соответствием законодательных актов субъектов РФ, органов местного самоуправления об административных правонарушениях Конституции РФ и федеральным законам;

2) надзор за исполнением действующего на территории РФ закона при привлечении к административной ответственности несовершеннолетних, их родителей и законных представителей;

3) надзор за законностью решений, принимаемых в отношении несовершеннолетних, их родителей и законных представителей;

4) надзор за исполнением законов в стадии исполнения постановлений о наложении административных наказаний на несовершеннолетних, их родителей, законных представителей .

Кодексом РФ об административных правонарушениях административная ответственность несовершеннолетних установлена с 16 лет (ст. 2.3).

Мы разделяем позицию Т. А. Ильиной о том, что «к особенным признакам административной ответственности несовершеннолетних следует также отнести воспитательный характер административной ответственности, так как к несовершеннолетним в возрасте от 16 до 18 лет, как правило, применяются меры воздействия, которые не являются административными наказаниями».

Дела об административных правонарушениях несовершеннолетних рассматриваются комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав и судами.

Суд рассматривает дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, предусмотренных ст. 7.27 КоАП РФ (мелкое хищение).

Кроме того, при рассмотрении материалов об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав может вынести определение о передаче данного материала на рассмотрение судье, уполномоченному назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия в соответствии с законодательством РФ, отнесенные к исключительной компетенции судьи. Такое определение оформляется комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в соответствии со ст. 29.12 КоАП РФ.

Верховный Суд разъяснил, что судья при решении вопроса о привлечении лица к административной ответственности за правонарушение, допускающее наложение административного ареста, должен проверять возраст правонарушителя, поскольку административный арест не может быть применен к несовершеннолетним.

Комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав на основании ч. 3 ст. 1.3, п. 2 ч. 1 ст. 22.1, ст. 23.2 КоАП РФ рассматриваются дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, а также дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35 (неисполнение родителями или иными законными представителями несовершеннолетних обязанностей по содержанию и воспитанию несовершеннолетних), 5.36 (нарушение порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетних, нуждающихся в передаче на воспитание в семью либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей), 6.10 (вовлечение несовершеннолетнего в употребление алкогольной и спиртосодержащей продукции или одурманивающих веществ), 6.23 (вовлечение несовершеннолетнего в процесс потребления табака), 20.22 (нахождение в состоянии опьянения несовершеннолетних, потребление (распитие) ими алкогольной и спиртосодержащей продукции либо потребление ими наркотических средств или психотропных веществ).

Дела об административных правонарушениях несовершеннолетних, предусмотренных ст. 11.18 КоАП (безбилетный проезд), а также дела об административных правонарушениях в области дорожного движения рассматриваются комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав в случаях, если орган или должностное лицо, к которому поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии.

Верховный Суд Российской Федерации по этому поводу разъяснил, что лица, не достигшие возраста 18 лет, могут быть лишены права управления только теми транспортными средствами, право управления которыми им предоставлено (лица, достигшие возраста 16 лет, вправе управлять транспортными средствами категории А и самоходными машинами категории А, а лица, достигшие возраста 17 лет, – самоходными машинами категорий В, С, Е и F).

Прокурорская практика свидетельствует о множественных нарушениях законов в деятельности органов внутренних дел при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних.

Основными нарушениями законов являются: незаконное возбуждение дел об административных правонарушениях несовершеннолетних в связи с недостижением возраста административной ответственности; отсутствие доказательств, подтверждающих вину лица; оформление административных дел с нарушением установленных требований; несоблюдение сроков направления административных дел в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав для рассмотрения (ст. 28.8 КоАП РФ); ненаправление повторно административных дел в комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав после устранения выявленных замечаний.

Отдельным важным моментом является вопрос о соблюдении прав и свобод несовершеннолетних при применении таких мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, как доставление и задержание (ст. 27.2 и 27.3 КоАП РФ).

По мнению О. И. Величко прокуроры должны ориентировать членов комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав на то, чтобы в каждом случае при рассмотрении дела об административном правонарушении выяснялись следующие вопросы: имело ли место принудительное доставление и административное задержание несовершеннолетнего, а также исполнение предписаний закона о соблюдении прав и обязанностей несовершеннолетних, гарантированных КоАП РФ.

Надзор прокурора за соблюдением законов при доставлении и административном задержании несовершеннолетних органами внутренних дел взаимосвязан с надзором прокурора за законностью помещения несовершеннолетних в центр временного содержания для несовершеннолетних правонарушителей органов внутренних дел (далее – ЦВСНП) по основаниям, указанным в подп. 5–6 п. 2 ст. 22 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних».

В соответствии с указанной нормой, в ЦВСНП на срок не более 48 ч на основании постановления руководителя органов внутренних дел или уполномоченного сотрудника органов внутренних дел, замещающих должности, перечень которых утверждается министром внутренних дел Российской Федерации, могут быть помещены несовершеннолетние, совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность, до достижения возраста, с которого наступает административная ответственность, в случаях, если личности несовершеннолетних не установлены, либо если они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение, либо если они проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение, однако вследствие удаленности места их проживания не могут быть переданы родителям или иным законным представителям в течение срока, предусмотренного подп. 1 п. 2 ст. 21 данного федерального закона; совершившие правонарушение, влекущее административную ответственность в случаях, если их личность не установлена, либо если они не имеют места жительства, места пребывания или не проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение, либо если они проживают на территории субъекта Российской Федерации, где ими было совершено правонарушение, однако вследствие удаленности места их проживания не могут быть переданы родителям или иным законным представителям в течение срока, предусмотренного подп. 1 п. 2 ст. 21 Закона № 120-ФЗ.

Особое внимание уделяется прокурором деятельности муниципальных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, на которые, в соответствии с подп. «в» п. 7 постановления Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав» (далее – Примерное положение), возложено рассмотрение дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, их родителями (законными представителями) либо иными лицами, отнесенных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности к компетенции комиссий.

Прокурор, принимающий участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, предварительно знакомится с делами об административных правонарушениях, подлежащими рассмотрению на заседании комиссии, с целью правовой оценки законности передачи данных материалов на рассмотрение комиссии. В случае установления в представленных комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав административных материалах нарушений законов прокурором указывается на необходимость возвращения административных материалов в органы внутренних дел для устранения замечаний, а также принимаются меры прокурорского реагирования (например, в случае пропуска срока привлечения виновного лица к административной ответственности, установленного ст. 4.5 КоАП РФ).

В соответствии с полномочиями, предусмотренными ст. 25.11 КоАП РФ, прокурор, участвующий в работе комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, вправе представлять доказательства, заявлять ходатайства, давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела, приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении.

Генеральный прокурор Российской Федерации в приказе от 26 ноября 2007 г. № 188 обязывает прокуроров не только принимать участие в работе комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, но и принципиально реагировать на необоснованное изменение статуса комиссий, усилить надзор за соответствием региональных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность комиссий, федеральным законам, используя свои полномочия, активно влиять на реализацию комиссиями правозащитных функций, периодически анализировать практику рассмотрения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав дел, связанных с привлечением к административной ответственности несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей.

В процессе проверки административной практики комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав прокурорами систематически выявляются нарушения законов при назначении наказания и привлечении несовершеннолетних, а также их родителей и иных законных представителей к административной ответственности.

Имеют место факты назначения комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав наказания, не предусмотренного законом, привлечения несовершеннолетнего, а также его родителей или иных законных представителей к административной ответственности без законных оснований.

Кроме того, комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав нарушаются требования п. 2 ст. 9 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» в части незамедлительного информирования органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних о необходимости обеспечения соблюдения прав и законных интересов несовершеннолетних, нуждающихся в защите.

Некоторые ученые видят в деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав некую альтернативу специализированным судам по делам несовершеннолетних в системе ювенальной юстиции зарубежных стран.

Прокурор выявляет нарушения законов при производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних, по результатам которых принимает меры прокурорского реагирования в соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 23–25-1), КоАП РФ (ст. 17.7, 30.10, 30.12), ст. 37 УПК РФ (направление материалов прокурорской проверки в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства).

Прокурор в порядке надзора приносит протест на постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по делу об административном правонарушении. Принесение прокурором протеста на вступившее в законную силу постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по делу об административном правонарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ст. 31.6 КоАП РФ).

Например, судьей Бурлинского районного суда Алтайского края по результатам рассмотрения дела № 12-36/2012 удовлетворен протест прокурора Бурлинского района на постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по делу об административном правонарушении в отношении Б. Прокурором указывалось, что данным постановлением Б. назначено административное наказание в виде штрафа за совершение ею административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 5.35 КоАП РФ. Постановление по делу об административном правонарушении вынесено незаконно и необоснованно и подлежит отмене, поскольку из содержания постановления и административного материала не усматривалось, что Б. ненадлежащим образом исполняла свои родительские обязанности, также не усматривалось, в чем именно выразилось противоправное действие (бездействие) Б. по ненадлежащему воспитанию сына. Прокурор просил суд отменить постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и возвратить дело в комиссию на новое рассмотрение.

Основаниями для принесения прокурором протеста на постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав по делу об административном правонарушении, как правило, является следующее:

– в материалах дела отсутствуют данные о личности и имущественном положении виновного лица, которые не были учтены при назначении наказания;

– не указаны обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность, перечисленные в ст. 4.2, 4.3 КоАП РФ;

– необоснованно возложена на виновное лицо обязанность сообщить должностному лицу, вынесшему постановление, об оплате штрафа и обязанности предоставить квитанцию об оплате штрафа;

– не указаны место и время совершения административного правонарушения в нарушение требований ст. 26.1 КоАП РФ;

– не установлены обстоятельства совершения административного правонарушения, имеющие значение для дела;

– постановление не мотивировано, отсутствуют доказательства вины лица;

– наказание назначено родителю несовершеннолетнего, тогда как он достиг возраста административной ответственности и вправе самостоятельно нести ответственность;

– истек срок давности привлечения лица к административной ответственности;

– не соблюдены требования п. 1 ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ при вынесении постановления о назначении административного наказания (не определен конкретный вид и размер административного наказания виновному лицу);

– назначены виды наказания (например, в форме ограничений), не предусмотренные КоАП РФ, в нарушение ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ;

– не указаны основания назначения административного наказания;

– виновное лицо дважды привлечено к административной ответственности за одно и то же правонарушение, что является нарушением ч. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Рост количества административных правонарушений, совершенных несовершеннолетними, рассматривается учеными в контексте с ростом семейного неблагополучия, а предупредительная деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в сфере административной юрисдикции – как своего рода препятствие на пути воспроизводства профессиональной и организованной преступности из среды несовершеннолетних правонарушителей.

Вместе с тем отдельными авторами отмечается, что КоАП РФ в нарушение норм международного права не предусматривает в качестве смягчающего ответственность обстоятельства возрастные, психологические и индивидуальные особенности несовершеннолетнего.

В административном законодательстве целесообразно предусмотреть обязательное участие защитника в рассмотрении административных дел в отношении несовершеннолетних.

Прокурорами обращается внимание на то, что комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав не осуществляется должного контроля за исполнением своих постановлений, в том числе по взысканию назначенных штрафов.

Вместе с тем отдельными субъектами РФ установлена административная ответственность за неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Например, Законом города Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях» установлена административная ответственность граждан и должностных лиц в виде штрафа за неисполнение постановлений и представлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, а также граждан, должностных и юридических лиц за воспрепятствование деятельности членов комиссий в части посещения учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних членом комиссии, осуществляющим по поручению данной комиссии проверку условий содержания, воспитания и обучения несовершеннолетних в указанном учреждении. Законом Волгоградской области от 11 июня 2008 г. № 1693-ОД «Кодекс Волгоградской области об административной ответственности» установлена административная ответственность граждан в виде штрафа за неисполнение решения муниципальной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Законом Удмуртской Республики от 13 октября 2011 г. № 57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» установлена административная ответственность граждан в виде предупреждения или штрафа за неисполнение постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

В случае неуплаты административного штрафа в срок, определенный ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ, постановление комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав направляется судебному приставу-исполнителю для принудительного исполнения.

По процедуре принудительного исполнения постановления комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав о наложении административного штрафа могут возникнуть вопросы о полномочии членов комиссий; в связи с этим полагаем необходимым высказаться о следующем.

Согласно ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ, при отсутствии документа, свидетельствующего об уплате административного штрафа, и информации об уплате административного штрафа в Государственной информационной системе о государственных и муниципальных платежах, по истечении срока, указанного в ч. 1 ст. 32.2 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление, направляют в течение 10 сут. постановление о наложении административного штрафа с отметкой о его неуплате судебному приставу-исполнителю для исполнения в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. Кроме того, должностное лицо федерального органа исполнительной власти, структурного подразделения или территориального органа, иного государственного органа, рассмотревших дело об административном правонарушении, либо уполномоченное лицо коллегиального органа, рассмотревшего дело об административном правонарушении, составляет протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, в отношении лица, не уплатившего административный штраф.

Можно ли данное правовое положение закона распространить на уполномоченное лицо коллегиального органа, каковым является комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав?

В соответствии с п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, протоколы об административных правонарушениях вправе составлять должностные лица органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа, либо уполномоченные лица коллегиальных органов, вынесших постановление о наложении административного штрафа, – об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ.

Полагаем, что указанные положения закона не могут быть распространены на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и ее членов, поскольку полномочия членов комиссии определены в п. 2 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которой они вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 5.35–5.37; 6.10; 6.23 КоАП РФ. В данной норме отсутствует указание на то, что члены комиссии вправе составлять протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ, что делает невозможным распространение положений ч. 5 ст. 32.2, п. 12 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ на комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, ее членов и уполномоченных лиц.

Отдельного внимания заслуживает деятельность прокурора по осуществлению надзора за соответствием законам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере охраны прав несовершеннолетних при осуществлении производства по делам об административных правонарушениях.

Данная деятельность прокурора регулируется помимо процессуального законодательства приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 2 октября 2007 г. № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» и от 17 сентября 2007 г. № 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления».

Региональным законодателем осуществляется собственное законотворчество в указанной сфере правоотношений в соответствии с полномочиями, предоставленными ст. 76 Конституции Российской Федерации.

В субъектах Российской Федерации осуществляется правовое регулирование по установлению мер административной ответственности за нарушение прав и законных интересов несовершеннолетних.

Так, Законом Иркутской области от 8 июня 2010 г. № 38-ОЗ установлена административная ответственность за неисполнение отдельных мер по защите детей от факторов, негативно влияющих на их физическое, интеллектуальное, психическое, духовное и нравственное развитие. Законом Московской области от 4 мая 2012 г. № 49/2012-03 «Об административной ответственности за несоблюдение требований по предупреждению причинения вреда здоровью и развитию несовершеннолетних в Московской области» установлена административная ответственность за допущение нахождения несовершеннолетних в местах, в которых их нахождение не допускается». Законом Алтайского края от 10 июля 2002 г. № 46-ЗС установлена административная ответственность граждан и должностных лиц за продажу продукции эротического характера гражданам, не достигшим возраста 16 лет, за привлечение этих лиц к торговле продукцией эротического характера, за допуск в зрелищные организации для просмотра кино- и видеопроизведений граждан с нарушением установленных для них возрастных ограничений. В Республике Саха (Якутия) действует Закон от 22 марта 2006 г. № 667-IIІ «О защите здоровья детей и молодежи от опасности употребления алкогольной и спиртосодержащей продукции, пива и напитков». В Карачаево-Черкесской Республике действует Закон от 8 августа 2011 г. № 47-РЗ «О запрете продажи несовершеннолетним слабоалкогольных тонизирующих напитков» и т. д.

Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав также регулируется законодательством субъектов Российской Федерации.

В связи с этим актуальной является деятельность прокурора по осуществлению мониторинга правоприменения в сфере законодательства об административных правонарушениях в деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Генеральный прокурор Российской Федерации приказом от 16 января 2012 г. № 7 «Об организации работы органов прокуратуры Российской Федерации по противодействию преступности» требует от прокуроров рассматривать в качестве приоритетного надзор за исполнением законов, имеющих целью предупреждение преступлений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении их.

Проблемы административной ответственности несовершеннолетних являются предметом научного обсуждения. Учеными предлагается совершенствовать действующее административное законодательство по таким направлениям, как разработка и включение в КоАП РФ отдельной главы об административной ответственности несовершеннолетних, определение понятия «административная ответственность несовершеннолетних», определение мер административной ответственности несовершеннолетних, в том числе комплекса мер воздействия принудительно-воспитательного характера, включение в КоАП РФ отдельного раздела о потерпевшем-несовершеннолетнем, установление порядка обжалования постановлений комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, назначение административного наказания несовершеннолетнему с учетом его психического состояния в момент совершения правонарушения и другие предложения.

Полностью соглашаясь с вышеизложенным, хочется отметить следующее. В связи с утверждением постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав возникают вопросы о мерах воздействия, которые должны применяться муниципальными комиссиями по делам несовершеннолетних и защите их прав в рамках своих полномочий в отношении несовершеннолетних, совершивших административные правонарушения до достижения ими возраста административной ответственности.

Ранее действующее Положение о комиссиях по делам несовершеннолетних, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г. (далее – Положение о КДНиЗП), предусматривало такие меры воздействия к несовершеннолетним, как наложение обязательства принести публичное или в иной форме извинение потерпевшему; вынесение предупреждения; объявление выговора или строгого выговора; возложение на несовершеннолетнего, достигшего 15-летнего возраста, обязанности возместить причиненный материальный ущерб, если несовершеннолетний имеет самостоятельный заработок; передача несовершеннолетнего под надзор родителей или лиц, их заменяющих, или общественных воспитателей и др.

В настоящее время данное Положение о КДНиЗП фактически утратило силу. Вместе с тем в новом Примерном положении о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав отсутствует перечень мер воздействия, которые могут применяться в отношении несовершеннолетних. В подп. «в» п. 7 Примерного положения только указывается на то, что муниципальные комиссии применяют меры воздействия в отношении несовершеннолетних, их родителей или иных законных представителей в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Следовательно, такие меры воздействия должны быть определены в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Важными для научного исследования остаются вопросы о целесообразности снижения возраста административной ответственности несовершеннолетних, о полномочиях комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, их родителями (законными представителями) либо иными лицами, отнесенных КоАП РФ и законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности к компетенции комиссий, об обосновании необходимости дальнейшего существования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в Российской Федерации.

Полагаем, что установленный в Российской Федерации возраст административной ответственности – 16 лет – в наибольшей степени отвечает психологическим особенностям возрастных особенностей несовершеннолетних.

Несомненно положительным фактором является деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в сфере производства по делам об административных правонарушениях; также несомненно, что данную деятельность необходимо совершенствовать на законодательном уровне. В наибольшей степени отвечает этому принятие на федеральном уровне федерального закона, регулирующего деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав.

Предложения отдельных ученых о передаче функций комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав по рассмотрению дел об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних в компетенцию органов внутренних дел требуют изучения и научного исследования.

Несмотря на имеющиеся проблемные вопросы в рассматриваемой сфере, участие прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере охраны прав несовершеннолетних является важным и актуальным участком деятельности органов прокуратуры.

§ 3. Особенности реализации прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности, межнациональных отношений и противодействия экстремизму

Распространение экстремизма и терроризма в мире достигло масштабов, реально угрожающих государственной (национальной) безопасности, в том числе и в современной России. Проблема борьбы с указанными явлениями становится общегосударственной задачей, предполагающей в том числе и обеспечение государственной (федеральной) безопасности. В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. содержатся оценки состояния и тенденций развития современного мира, одна из которых заключается в том, что «получат развитие националистические настроения, ксенофобия, сепаратизм и насильственный экстремизм, в том числе под лозунгами религиозного радикализма», поэтому главным направлением государственной политики России в сфере обеспечения национальной безопасности руководством страны отмечается необходимость совершенствования нормативно-правового регулирования профилактики и противодействия организованной преступности, коррупции, терроризму и экстремизму.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее – Федеральный закон № 114-ФЗ) выдвинул органы прокуратуры в число субъектов противодействия экстремистской деятельности, находящихся без преувеличения на передовом рубеже борьбы с экстремизмом и его насильственными проявлениями.

Особенности участия прокуроров в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности

В соответствии с Конституцией РФ, к ведению Российской Федерации относится «безопасность» (п. «м» ст. 71). В ряде федеральных законов, включая КоАП РФ, понятие «федеральная безопасность» является составной частью понятия «безопасность».

Федеральную безопасность России определяют следующие виды деятельности: борьба с терроризмом и экстремизмом, а также с преступностью, посягающей на конституционный строй, разведывательная и контрразведывательная деятельность, защита государственной тайны, государственная охрана и др.

Следует отметить особенности участия прокуроров в производстве по делам об административных правонарушениях в сфере федеральной безопасности, которые заключаются в следующем:

а) издание приказа, содержание которого доводится до соответствующих поднадзорных органов;

б) необходимость оформления доступа к сведениям, составляющим государственную тайну;

в) предписание на проведение надзорного мероприятия, подписанного соответствующим прокурором и заверенного оттиском гербовой печати;

г) планирование и проведение надзорных мероприятий, подчиненные требованиям федерального законодательства о защите государственной тайны;

д) обеспечение режима секретности при работе с материалами и документами, составляющими государственную тайну;

е) открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях, подлежащих таковому за исключением случаев, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 КоАП РФ, либо случаев, если это может привести к разглашению государственной, военной, коммерческой или иной охраняемой законом тайны, а равно в случаях, если этого требуют интересы обеспечения безопасности лиц, участвующих в производстве по делу об административном правонарушении, членов их семей, их близких, а также защиты чести и достоинства указанных лиц. Решение о закрытом рассмотрении дела об административном правонарушении выносится судьей, органом, должностным лицом, рассматривающими дело, в виде определения по ст. 24.3 КоАП РФ (открытое рассмотрение дел об административных правонарушениях).

К основным органам исполнительной власти в сфере федеральной безопасности относятся: Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба по техническому и экспортному контролю и др.

Поводом к возбуждению дел об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях в соответствии с КоАП РФ, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

Так, в соответствии с п. 56 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области безопасности Российской Федерации, его территориальных органов составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.15, 7.15.1, 7.33, 9.19 (в отношении органов безопасности, в которых осуществляют надзорные функции в области промышленной безопасности, пожарной безопасности и безопасной эксплуатации энергетических и тепловых установок), ч. 5 ст. 13.12, ч. 1 ст. 14.20, ст. 14.49 (в части продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции), ст. 15.27.1, ч. 3 ст. 18.19, ч. 4 ст. 19.3, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 и 15 ст. 19.5, ст. 19.5.1, 19.6, 19.7, 20.27 КоАП РФ.

В соответствии с п. 79 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица, осуществляющие контртеррористическую операцию, при необходимости в отношении нарушителей составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 20.27 КоАП РФ (нарушение правового режима контртеррористической операции).

Следует отметить, что, в соответствии со ст. 23.1 КоАП РФ, дела о вышеназванных административных правонарушениях рассматриваются судами, за исключением правонарушений, предусмотренных ст. 7.33, 9.19 и 14.20 КоАП РФ.

Согласно п. 14 ст. 28.3 КоАП РФ, должностные лица пограничных органов ФСБ России составляют протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.18, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 и ст. 19.7 КоАП РФ.

Дела об административных правонарушениях, составленных на основании протоколов должностными лицами пограничных органов ФСБ России, предусмотренных ст. 18.18, ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст.19.6, 19.7 КоАП РФ, рассматриваются судами (ст. 23.1 КоАП РФ).

Вместе с тем дела об административных правонарушениях, указанных в ч. 1 и 2 ст. 23.1 КоАП РФ и совершенных военнослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов.

В соответствии с формой статистической отчетности ФБ, в 2013 г. в сфере противодействия терроризму по постановлениям прокурора органами административной юрисдикции к административной ответственности привлечено 8054 (9431) лица, всего в сфере надзора за исполнением законов о федеральной безопасности, межнациональных отношениях и противодействии экстремизму привлечено 12 723 (12738) лица. Таким образом, около 70% лиц привлекается именно за нарушения в сфере противодействия терроризму.

Меры, применяемые прокурорами в этой сфере, направлены на обеспечение разработки и финансирования районных целевых программ профилактики терроризма; обеспечение безопасности образовательных учреждений и иных мест массового пребывания людей; обеспечению безопасности объектов жизнеобеспечения и топливно-энергетического комплекса, потенциально опасных объектов; обеспечение транспортной безопасности, в связи с чем основные административные правонарушения, выявляемые прокурорами, связаны с фактами нарушений требований безопасности. Так, в 2013 г. прокурорами выявлялись правонарушения, предусмотренные ч. 5 ст. 14.34 КоАП РФ по фактам нарушения требований к оформлению и утверждению паспорта безопасности розничных рынков, ст. 11.15.1 за неисполнение требований по обеспечению транспортной безопасности.

Выявление административных правонарушений в сфере противодействия терроризму требует от прокурора знаний обширной правовой базы. Так, «Требования к оформлению паспорта безопасности розничного рынка и перечень содержащихся в нем сведений» утверждены постановлением Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. № 255.

Уделяя большое внимание обеспечению соблюдения требований антитеррористической защищенности, прокуроры недостаточно используют возможности привлечения к административной ответственности в сфере противодействия финансированию терроризма.

Юридическая Мелехин А.В. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

Юридическая Мелехин А.В. Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография

В монографии отражены теоретические основы, практические подходы и некоторые особенности реализации прокурорами полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях. Значительное внимание уделено вопросам, отражающим особенности реализации прокурором полномочий в производстве по делам об административных правонарушениях, в следующих сферах: защиты политических и социальных прав граждан; федеральной безопасности; охраны окружающей среды и природопользования; экономики; полномочий прокурора по привлечению к административной ответственности за неисполнение законных требований прокурора; в области таможенного дела и иным категориям дел.<br /> Законодательство приводится по состоянию на сентябрь 2015 г.<br /> Для практических и научных работников прокуратуры и других правоохранительных органов, а также для использования в учебном процессе юридических учебных заведений.

Внимание! Авторские права на книгу "Полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях в Российской Федерации: теория и практика. Монография" (Мелехин А.В.) охраняются законодательством!