Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

Мацкевич И.М.

Возрастное ограничение: 12+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 23.11.2012 ISBN: 9785392098590 Язык: Объем текста: 127 стр. Формат: epub

Оглавление

Введение

Глава 1. Административно-правовая природа и сущность коррупции

Глава 2. Административно-правовые и организационные аспекты реализации полномочий органов прокуратуры по противодействию коррупции

Заключение

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
Административно-правовые и организационные аспекты реализации полномочий органов прокуратуры по противодействию коррупции

2.1. Правовые основы деятельности Прокуратуры РФ по предупреждению и профилактике коррупции

Согласно п. «о» ст. 71 Конституции РФ регулирование правовых основ деятельности органов прокуратуры относится к прямому ведению Российской Федерации. В п. 1 ст. 129 Конституции РФ закреплено: «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации». Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются специальным Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре). Данный закон существует в нашей стране уже почти двадцать лет и за все эти годы позволил обеспечить достаточно четкую и согласованную работу органов прокуратуры как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Правовые основы организации, порядка деятельности органов прокуратуры и полномочий прокуроров заложены и других федеральных законах, регулирующих различные сферы правовых отношений. Об этом имеется указание в Федеральных законах «О государственной тайне» (ст. 32), «О федеральной службе безопасности» (ст. 24), «О государственной охране» (ст. 32), «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации» (ст. 53), «О службе в таможенных органах Российской Федерации» (ст. 58), «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» (ст. 16), «Об оперативнорозыскной деятельности» (ст. 21), «О внешней разведке» (ст. 25), «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (п. 6 ст. 38) и т. д.

В Конституции РФ, Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» и других федеральных законах также указаны цели, функции, задачи и компетенция прокуратуры, которые в совокупности предопределяют единство и централизованность системы ее органов: действие органов прокуратуры на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ; осуществление ими полномочий независимо от федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории России законами, а также на основе гласности и информирования органов власти и самоуправления, населения о состоянии законности. Правовые основы полномочий прокуроров заложены также в международных договорах и соглашениях Российской Федерации о правовой помощи и сотрудничестве по различным аспектам борьбы с преступностью.

Процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях регламентируются соответственно Уголовно-процессуальным кодексом РФ, Гражданским процессуальным кодексом РФ, Арбитражным процессуальным кодексом РФ, Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Прокуратура РФ представляет собой систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации и независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Таким образом, Конституция РФ делает только одно исключение из правила (п. «о» ст. 71): прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами. Законодательством субъекта Федерации должно быть определено, с какими органами власти субъектов Федерации и в каком порядке производится такое согласование.

Конституциями, уставами (основными законами) различных субъектов Федерации этот вопрос регламентируется не единообразно. Существование и успешная деятельность прокуратуры Российской Федерации как специфического самостоятельного государственного органа возможны, если все ее органы составляют единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Такое построение органов прокуратуры позволяет им действовать в едином направлении и осуществлять надзор за исполнением законов независимо от каких бы то ни было других государственных органов и должностных лиц. Согласно Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом.

Поэтому на прокуратуру не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами. Тем самым подчеркивается федеральный характер прокуратуры как целостной государственно-правовой структуры. Верно и то, что из предмета ведения прокуратуры иными законами или иными нормативными правовыми актами не могут быть изъяты возложенные на нее функции, не могут быть сужены сферы правовых отношений, в которых в соответствии с законами осуществляется прокурорский надзор, иные функции прокуратуры.

Стоит отметить, что сегодня прокуратура стала основным органом государственной власти, осуществляющим полномочия, непосредственно связанные координацией деятельности органов государственной власти по противодействию коррупции в России, что подтверждается положениями п. 6. ст. 5 Закона о противодействии коррупции: «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами». Так, в частности, в соответствии со ст. 9.1 Закона о противодействии коррупции органы прокуратуры обладают полномочиями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц.

Согласно закону при выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации. При выявлении в нормативном правовом акте коррупциогенных факторов прокурор вносит в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требование об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

Законодательной основой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов является Федеральный закон от «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об антикоррупционной экспертизе). В п. 2 ст. 1 данного закона указано, что коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудно выполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции.

В соответствии с п. 2 ст. 3 Закона об антикоррупционной экспертизе прокуроры в ходе осуществления своих полномочий проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по вопросам, касающимся:

1) прав, свобод и обязанностей человека и гражданина;

2) государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, бюджетного, налогового, таможенного, лесного, водного, земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства о лицензировании, а также законодательства, регулирующего деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона;

3) социальных гарантий лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Соответствующая методика, по которой сотрудники Прокуратуры РФ проводят антикоррупционную экспертизу правовых актов, утверждена Правительством РФ 26 февраля 2010 г. В методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее — Методика) особый акцент делается именно на тщательность ее проведения. Данное условие закреплено в п. 2 Методики: «Для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы нормативного правового акта или положения проекта нормативного правового акта». Кроме того, в Методике содержится перечень коррупциогенных факторов, которые необходимо выявлять в текстах нормативных правовых актов. В соответствии с п. 3 Методики, коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявшего первоначальный нормативный правовой акт;

д) принятие нормативного правового акта за пределами компетенции — нарушение компетенции органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц) при принятии нормативных правовых актов;

е) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

ж) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

з) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

В п. 4 Методики перечислены коррупциогенные факторы, содержащие неопределенные, трудно выполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Таковыми являются:

а) наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, — установление неопределенных, трудно выполнимых и обременительных требований к гражданам и организациям;

б) злоупотребление правом заявителя органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) — отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций;

в) юридико-лингвистическая неопределенность — употребление неустоявшихся, двусмысленных терминов и категорий оценочного характера.

По нашему мнению, указанные мероприятия, связанные с выявлением коррупциогенных факторов как в действующем законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах, так и в проектах нормативных актов, действительно играют очень важную роль по профилактике и пресечению коррупции. На сегодняшний день огромное число коррупционных правонарушений совершается по причине порой откровенного самоуправства чиновников, пользующихся своим должностным статусом и (что особенно важно) правовыми гарантиями этого статуса в своих личных корыстных целях.

Как уже было ранее отмечено, современная российская государственная политика направлена на искоренение причин и факторов, способствующих распространению коррупции в нашем обществе. Вот уже несколько лет подряд на всех уровнях государственной власти и местного самоуправления реализуются инициативы, связанные с противодействием коррупции. Этой работой занимаются практически все органы власти: Президент РФ и специально образованный Совет при Президенте РФ по борьбе с коррупцией; Правительство РФ, включая все федеральные органы исполнительной власти, входящие с состав Правительства РФ; палаты Федерального собрания, суды, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, а также органы прокуратуры.

В соответствии с Национальным планом противодействия коррупции на 2010—2011 годы на Прокуратуру РФ возложено к исполнению большое количество антикоррупционных мероприятий. Так, в частности, в соответствии с п. 4 плана Генеральному прокурору Российской Федерации поручено:

а) при ежегодном представлении в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклада о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению уделять особое внимание вопросам, касающимся предупреждения коррупции и борьбы с ней;

б) организовать рассмотрение вопроса о работе прокуроров субъектов Российской Федерации по надзору за исполнением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции. О результатах рассмотрения вопроса и принятых мерах по совершенствованию этой работы доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 ноября 2010 г.;

в) информировать один раз в полгода президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции о результатах работы органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности и других правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями;

г) проанализировать организацию проведения органами прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и в случае необходимости принять меры по ее совершенствованию. О результатах работы и предложениях по повышению ее эффективности доложить в президиум Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции до 1 сентября 2011 г.

Кроме того, во исполнение п. 5 Национального плана Генеральному прокурору Российской Федерации и подчиненным ему прокурорам было поручено:

а) принять меры по совершенствованию организации надзора за исполнением законодательства Российской Федерации органами, осуществляющими оперативно-разыскную деятельность, органами дознания и предварительного следствия при возбуждении, расследовании и прекращении уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности;

б) усилить надзор:

за исполнением законодательства Российской Федерации, регулирующего использование государственного имущества и размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд;

за исполнением руководителями федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, главами муниципальных образований законодательства Российской Федерации о предотвращении и урегулировании конфликта интересов на государственной службе;

за исполнением законодательства Российской Федерации в области организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

в) принять меры по повышению эффективности работы координационных совещаний, предусмотренных ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Согласно п. 6 Национального плана на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложили исполнение следующих обязанностей:

а) совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством юстиции Российской Федерации, Федеральной службой безопасности Российской Федерации проанализировать применение положений гражданского законодательства Российской Федерации для возвращения в Российскую Федерацию имущества, полученного преступным путем на территории Российской Федерации и вывезенного за ее пределы;

б) совместно с Министерством юстиции Российской Федерации, Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством финансов Российской Федерации и другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти рассмотреть вопрос о целесообразности участия Российской Федерации в инициативе Всемирного банка и Управления ООН по наркотикам и преступности по возвращению похищенных активов;

в) совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти проанализировать практику применения:

гражданского и административного законодательства Российской Федерации в части, касающейся ответственности юридических лиц, от имени которых или в интересах которых совершаются коррупционные преступления;

законодательства Российской Федерации в части, касающейся ответственности за подкуп иностранных должностных лиц при заключении международных коммерческих сделок.

В дополнение к указанным мероприятиям Генеральной прокуратуре РФ совместно с МВД России, МИД России, Минюстом России и ФСБ России было поручено провести научно-практические конференции и семинары, посвященные 10-летию Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности с участием общественности и рассмотреть на них вопросы, посвященные в том числе противодействию коррупции.

Исполнение ряда мероприятий по противодействию коррупции проводится Генеральной прокуратурой РФ при участии Минюста России. Это, во-первых, подготовка предложений об организационных и правовых основах мониторинга правоприменения в целях обеспечения своевременного:

выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека, в связи с которыми необходимо принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

принятия в случаях, предусмотренных федеральными законами, актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов;

принятия в случаях, предусмотренных актами Президента Российской Федерации, актов Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов.

Во-вторых, обеспечение с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов, Торгово-промышленной палаты Российской Федерации, Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», общественных организаций, объединяющих промышленников и предпринимателей, под эгидой Управления ООН по наркотикам и преступности:

обучения в Российской Федерации экспертов из других стран организации деятельности по противодействию коррупции;

проведение в Российской Федерации международного семинара на тему «Предупреждение коррупции и борьба с ней: международный и национальный опыт».

Реализуя положения Национального плана и национальной стратегии противодействия коррупции и руководствуясь положениями российского законодательства, органы прокуратуры РФ приняли соответствующие подзаконные нормативные акты об усилении работы по противодействию коррупции.

Так, на основании приказа Генпрокуратуры России от 15 мая 2010 г. № 208 был утвержден Комплексный план мероприятий по противодействию коррупции на 2010—2012 годы. План состоит из двух разделов: разд. 1 «Мероприятия по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции и Национального плана противодействия коррупции на 2011—2012 годы» и разд. 2 «Комплексные меры по противодействию коррупции на 2011—2012 годы».

Вкратце мероприятия, реализуемые органами прокуратуры и прописанные в разделе 1 плана, выглядят следующим образом: повышение эффективности организационной работы органов прокуратуры, связанной с противодействием коррупции (координационных совещаний, работы с обращениями граждан, информирования высших органов государственной власти и т. д.);

проведение обучающей и научной работы, связанной с предупреждением коррупции (научно-практические конференции и семинары, обучение в Российской Федерации экспертов из других стран организации деятельности по противодействию коррупции и т. д.);

проверка организации проведения органами прокуратуры Российской Федерации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

усиление надзора в области государственного управления и в отношении реализации норм законодательства об использовании государственного и муниципального имущества, об оперативноразыскной деятельности; законодательства, предусматривающего уголовную, административную и гражданско-правовую ответственность за коррупционные правонарушения и т. д.

В соответствии с положения раздела 2 Комплексного плана органы прокуратуры должны:

проводить мониторинг содержащихся в средствах массовой информации сведений о правонарушениях коррупционной направленности;

при проведении проверок исполнения федерального законодательства в сфере земельных отношений, ценообразования и установления тарифов, образования, здравоохранения, жилищных отношений особое внимание обращать на выявление фактов коррупции;

анализировать практику рассмотрения судами уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности;

укреплять сотрудничество с международными организациями по вопросам противодействия коррупции;

проводить мониторинг правоприменения законодательства РФ; проверять соблюдение антикоррупционного законодательства органами государственной власти и местного самоуправления;

проводить проверки финансово-хозяйственной деятельности органов прокуратуры субъектов Российской Федерации по использованию средств федерального бюджета и в сфере осуществления закупок для государственных нужд;

проводить проверки соблюдения законности в деятельности служб собственной безопасности МВД России, ФСКН России, ФТС России, ФСБ России, ФСИН России, ФСО России, СВР России, ГУ ГШ ВС Российской Федерации, а также МЧС России и ФССП России при рассмотрении заявлений и сообщений о злоупотреблении полномочиями, фактах коррупционных проявлений;

Юридическая Мацкевич И.М. Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

Юридическая Мацкевич И.М. Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография

В монографии затронуты вопросы, касающиеся полномочий органов прокуратуры и их должностных лиц по противодействию коррупции в органах исполнительной власти Российской Федерации, а также научно-теоретические и прикладные аспекты борьбы с коррупцией в области административных правоотношений. Работа предназначена для практикующих юристов, студентов, курсантов, слушателей, аспирантов, адъюнктов и преподавателей юридических вузов.

Внимание! Авторские права на книгу "Полномочия прокуратуры по противодействию коррупции в Российской Федерации: административно-правовые аспекты. Монография" (Мацкевич И.М.) охраняются законодательством!