Книги

Муниципальный процесс. Монография

Забелина Е.П.

Возрастное ограничение:

Жанр:

Юридическая

Издательство:

Проспект

Дата размещения:

06.12.2018

ISBN:

9785392283903

Язык:

Объем текста:

154 стр.

Формат:

epub

Глава 3.
Направления муниципального процесса, осуществляемого органами местного самоуправления

§ 1. Процессуальные особенности разработки, принятия и промульгации муниципальных правовых актов

В литературе, посвященной муниципальному праву, большое место занимают научные труды, исследующие содержание правотворческого процесса. Этой теме также уделяют внимание авторы учебников и учебных пособий по муниципальному праву Российской Федерации. Такое отношение к раскрытию сущности муниципального правотворческого процесса вполне объяснимо. Его результатом являются муниципальные правовые акты, без которых невозможно осуществление местного самоуправления. В этой связи без преувеличения можно сказать, что с помощью муниципальных правовых актов создан прочный правовой фундамент, опираясь на который решаются вопросы местного значения и другие вопросы, в том числе те, которые рекомендованы федеральным законодателем в ст. 141, 151 и 161 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ для осуществления органам местного самоуправления.

Понятие муниципальных правовых актов раскрыто в ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней записано, что муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер.

Из этого определения следует, что право на принятие муниципальных правовых актов имеют население, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Как отмечалось во второй главе настоящей монографии, население непосредственно реализует это право при проведении местных референдумов. Основной же массив муниципальных правовых актов принимают органы местного самоуправления. Именно они принимают нормативные акты, обеспечивающие решение вопросов местного значения и других вопросов муниципального уровня. Такие акты действуют на территории соответствующих муниципальных образований, являются общеобязательными для исполнения, не ограничены, как правило, сроком действия. При необходимости они обеспечиваются принудительной силой государства. Должностные лица местного самоуправления принимают правовые акты, как правило, индивидуального характера, касающейся организации служебной деятельности, включая, к примеру, прием на работу в органы местного самоуправления.

Деятельность по принятию муниципальных правовых актов принято характеризовать как муниципальный правотворческий процесс. Это вполне объяснимо, так как такая деятельность состоит из множества процессуальных действий, обеспечивающих достижение конкретного результата в форме муниципального правового акта.

Муниципальный правотворческий процесс вполне обоснованно характеризуется как осуществляемая в соответствии с нормами федерального законодательства, а также в соответствии с уставом и другими муниципальными правовыми актами деятельность населения, уполномоченных органов и должностных лиц местного самоуправления по созданию, изменению и отмене правовых актов, предназначенных для решения вопросов местного значения. Население муниципального образования, как уже отмечалось, принимает такие акты на местных референдумах. В компетенцию органов местного самоуправления входит и право принятия правовых актов, предназначенных для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий и других решений, регулирующих муниципальные общественные отношения.

Муниципальный правотворческий процесс принято разграничивать на стадии, то есть относительно самостоятельные этапы правотворческой деятельности, имеющие соответственно начало и завершающие таким объемом выполненной работы, результат которой позволяет начать следующую стадию. В рамках каждой стадии выполняются действия, которые не осуществлялись во время предшествующей стадии. В связи с этим можно говорить, о том, что каждая стадия неповторима и имеет свою относительно самостоятельную цель. Достижение цели первой стадии позволяет выдвинуть следующую цель и таким образом последовательно достичь завершающей цели – принятия муниципального правового акта. Количество стадий правотворческого процесса зависит от органа местного самоуправления, который разрабатывает и принимает муниципальный правовой акт.

Наиболее обстоятелен правотворческий процесс, который осуществляется представительными органами муниципальных образований в целях принятия муниципальных нормативных правовых актов. На основе целевого критерия, осуществляемый представительными органами муниципальных образований, муниципальный правотворческий процесс разграничивается на шесть стадий. Первая стадия состоит из действий по планированию работы по составлению плана правотворческой работы в муниципальном образовании. Вторая стадия включает в себя действия по подготовке проекта правового акта из числа проектов, включенных в вышеуказанный план. Третья стадия состоит из действий по внесению разработанного проекта правового акта в представительный орган муниципального образования и рассмотрении на его заседании внесенного в установленном порядке проекта муниципального правового акта и прилагаемых к нему документов. Четвертая стадия объединяет действия по организации и проведению публичных слушаний, обобщению высказанных предложений их участниками, а также предложений главы местной администрации и иных заинтересованных лиц. Пятая стадия представляет собой доработку проекта правового акта с учетом высказанных замечаний и предложений, его обсуждение и принятие по процедуре второго чтения. Шестая стадия состоит из действий по подписанию и обнародованию муниципального правового акта.

Достижение цели каждой из названных стадий обеспечивается решением ряда конкретных специфических задач. Для первой стадии – это выявление актуальных проблем жизнедеятельности населения муниципального образования, которые требуют правового регулирования или его корректировки с учетом новых социальных потребностей или принятых законов. Для ее решения могут проводиться социологические опросы, анализируются обращения граждан в органы местного самоуправления, проводится анализ новых нормативных правовых актов федерального и регионального уровней. Данная стадия завершается обсуждением проекта плана правотворческой работы на заседании представительного органа, его утверждением и обнародованием на сайте муниципального образования. Последнее процессуальное действие выполняется после подписания названного плана председателем представительного органа муниципального образования или главой муниципального образования.

В процессе осуществления второй стадии решаются задачи, обусловленные необходимостью подготовки проекта муниципального правового акта в соответствии с требованиями юридической техники. В рамках этой стадии ответственные муниципальные служащие и депутаты разрабатывают концепцию правового акта, пишут текст проекта, готовят финансовое обоснование целесообразности его принятия. Разработка концепции муниципального правового акта осуществляется с учетом постановления Правительства РФ от 2 августа 2001 г. № 576 «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов», согласно которому в ней отражаются основная идея, цель и предмет законопроекта, новые права и обязанности органов публичной власти и должностных лиц, место будущего закона в системе действующего законодательства. Эти требования учитываются при подготовке концепции муниципального правового акта. Кроме того, разработчики учитывают и специальные требования, предъявляемые к отдельным муниципальным правовым актам. Так, при составлении проектов местных бюджетов они обязаны учесть все требования к содержанию этого вида муниципальных правовых актов, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ. Когда готовятся проекты правовых актов, устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные муниципальными нормативными правовыми актами обязанности для субъектов предпринимательской или инвестиционной деятельности оценивается их регулирующее воздействие на такую деятельность. Такие оценки проводятся с учетом соответствующей методики, утвержденной Министерством экономического развития РФ. В процессе выполнения столь сложной работы проводятся консультации со специалистами данной отрасли муниципального хозяйства и научными работниками, обсуждаются последствия применения разрабатываемого муниципального правового акта, его обеспечительный механизм и взаимодействие с иными нормативными правовыми актами.

После завершения такой работы, проект муниципального правового акта передается одному из субъектов правотворческой инициативы в представительный орган муниципального образования. Таким правом обладают его депутаты, глава муниципального образования, глава местной администрации и иные субъекты правотворческой инициативы, установленные уставом муниципального образования. При осуществлении третьей стадии решаются задачи по проверке соблюдения регламентных требований в части внесения в представительный орган муниципального образования не только проекта правового акта, но и прилагаемых к нему документов, а также организация рассмотрения проекта в представительном органе муниципального образования в рамках первого слушания. Процедурными действиями на его заседании является представление проекта муниципального правового акта одним из его разработчиков. Как правило, из числа депутатов муниципального представительного органа. После этого докладчик отвечает на вопросы заинтересованных лиц. В поддержку или против проекта могут выступить представители ответственного комитета, иные муниципального депутаты. Завершается эта стадия голосованием депутатов по обсужденному проекту. Если его одобрили более половины депутатов, то такой результат является началом новой четвертой стадии.

Четвертой стадией муниципального правотворческого процесса является организация и проведение публичного слушания по проекту муниципального правового акта. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования или специальным правовым актом представительного органа муниципального образования. Согласно ч. 1 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопрос о проведении или не проведении публичных слушаний решают представительный орган или глава муниципального образования. В то же время публичные слушания должны в обязательном порядке проводиться для обсуждения проекта устава муниципального образования, проекта акта об изменении устава муниципального образования, проекта местного бюджета, проектов планов и программ развития муниципального образования и некоторых других проектов, перечисленных в ч. 3 ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Процедуре обсуждения проекта устава муниципального образования предшествует его официальное опубликование (обнародование) представительным органом. Кроме того, публикуются (обнародуются) порядок учета предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Такие же условия должны соблюдаться и при подготовке к рассмотрению проектов муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнении в устав муниципального образования. Указанные процессуальные действия должны быть выполнены не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения устава или поправок к нему на заседании представительного органа.

Эти процедуры свидетельствуют об особой значимости уставов муниципальных образований. Они обеспечивают участие в их принятии людей, которые обязаны учитывать его требования в своей жизни. Эта же цель стоит и при обсуждении на публичных слушаниях иных проектов муниципальных правовых актов. Для того, чтобы ее достичь, необходимо решить такие задачи как обеспечение заблаговременного оповещения жителей муниципальных образований о времени и месте проведения публичных слушаний, оперативное обобщение предложений, высказанных участниками слушателей, а также опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений.

Пятой стадией правотворческого процесса, осуществляемого представительным органом муниципального образования, является подготовка проекта правового акта к рассмотрению на его заседании в рамках второго чтения. Целью этой стадии является принятие муниципального нормативного правового акта. Для достижения этой цели решаются такие задачи как доработка проекта правового акта с учетом результатов его обсуждения на публичных слушаниях и обеспечение рассмотрения правового акта в рамках второго чтения на заседании представительного органа. Обсуждение и голосование по вынесенному на второе чтение проекту осуществляется после доклада одного из депутатов. Особенностью выступления докладчика является то, что он обращает внимание на предложения, высказанные как на публичных слушаниях, так и на заседаниях комитетов представительного органа, а также главами муниципального образования и местной администрации. Для лучшего восприятия предложения по проекту правового акта сводятся в соответствующую таблицу в виде поправок к его отдельным статьям. Докладчик высказывает позицию по каждой поправке. При отсутствии общего согласия по поправкам, включенным в соответствующую таблицу, проводятся депутатские голосования. После того, как поправки будут исчерпаны, проводятся голосования по проекту в целом.

Завершающей шестой стадией муниципального правотворческого процесса, осуществляемого представительным органом муниципального образования, являются действия по подписанию и обнародованию муниципального правового акта. Первичными задачами этой стадии является подготовка принятого нормативного акта к подписанию, его передача компетентному должностному лицу местного самоуправления. Следует заметить, что согласно ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ процедуры подписания и обнародования нормативных правовых актов, принятых представительным органом муниципального образования осуществляют главы муниципальных образований. При этом опубликование (обнародование) должно быть осуществлено таким образом, чтобы были созданы условия для ознакомления с ними жителей муниципальных образований. Более того, муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Уточнение этой процедуры словом «обнародование» означает, что нормативные правовые акты считаются доведенными до жителей муниципальных образований только когда они опубликовываются в печатных изданиях. В «зачет» идет и их размещение на сайте муниципального образования.

Полномочиями по принятию муниципальных правовых актов наделены, кроме представительного органа муниципального образования, его председатель, глава муниципального образования, глава местной администрации, а также иные должностные лица. Вопросы, по которым они вправе издавать муниципальные правовые акты, определяются в уставах муниципальных образований. Реализация ими этого права расширяет содержание муниципального правотворческого процесса.

В системе принимаемых органами и должностными лицами местного самоуправления актов большое место занимают административные регламенты, состоящие, в основном, из процессуальных норм. Эти акты чаще всего стали принимать после принятия Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ). Данным Законом установлено, что реализация муниципальных услуг осуществляется на основе административных регламентов. Согласно его ст. 13 порядок их разработки и утверждения определяется местной администрацией. При этом местная администрация должна учитывать изложенные в Федеральном законе от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ требования, как к порядку разработки административных регламентов, так и к их содержанию. В такой жесткой регламентации федеральный законодатель видит гарантию надлежащего качества данного вида нормативных документов. Основной частью административного регламента является стандарт. Согласно ст. 14 рассматриваемого Закона стандартом предусматривается, чтобы в регламенте содержались, в частности, наименование муниципальной услуги и органа его предоставляющего, результаты и сроки исполнения муниципальной услуги, ее стоимость, показатели доступности и качества муниципальной услуги.

Нормотворческий процесс при разработке административных регламентов осуществляется достаточно гласно. Это достигается обязательным размещением его проекта на официальном сайте муниципального образования, а если его нет, то на официальном сайте субъекта Российской Федерации. Такой подход к процессу разработки административных регламентов вполне обоснован, так как муниципальные услуги предназначены для неограниченного круга людей. Следовательно, они заинтересованы в том, чтобы в регламентах были отражены их интересы.

Важной особенностью разработки административных регламентов является то, что их проекты подлежат обязательной независимой экспертизе. Ее предметом является оценка возможного положительного эффекта, а также возможных негативных последствий реализации административного регламента для граждан и организаций. Такую оценку вправе провести любые граждане и юридические лица, за исключением тех, кто участвовал в подготовке проекта. Срок, в течение которого проводится экспертиза, не может быть менее одного месяца со дня размещения проекта административного регламента в сети Интернет. По результатам такой общественной независимой экспертизы составляется заключение. Орган, являющийся разработчиком регламента, обязан рассмотреть все поступившие заключения без обязательств учесть их при доработке. Не обязан он проинформировать эксперта о его предложениях по улучшению проекта. Однако, по нашему мнению, установление обратной связи между разработчиком и экспертом целесообразно.

Наряду с независимой общественной экспертизой, экспертизу в обязательном порядке проводит уполномоченный орган местного самоуправления. Предметом этой экспертизы является оценка соответствия проекта административного регламента требованиям Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ и принятым в соответствии с ним иных нормативных правовых актов. Кроме того, оцениваются результаты независимой экспертизы проектов административных регламентов.

Исполнение органами местного самоуправления данного правила является своеобразной гарантией учета предложений граждан и юридических лиц, которые экспертировали проект административного регламента в рамках независимой экспертизы.

В целом наличие административных регламентов упорядочивает отношения, возникающие в связи с представлением муниципальных услуг, в том числе представляемых в электронной форме. Такие услуги включаются в реестры муниципальных услуг, что способствует улучшению деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

§ 2. Муниципальный правоприменительный процесс

Решение вопросов местного значения представляет собой многогранную деятельность субъектов муниципального права по реализации своих полномочий, закрепленных в Конституции РФ, в федеральном и региональном законодательстве, а также в муниципальных правовых актах. Основную нагрузку по их решению обеспечивают органы местного самоуправления. Для осуществления ими правоприменительной деятельности важно не только определить их компетенцию. Не менее важно определить и процессуальный механизм реализации предоставленных органам местного самоуправления материальных прав и обязанностей. От его содержания во многом зависит эффективность их реализации и, в конечном счете, результат деятельности по решению конкретных вопросов местного значения.

Совокупность процессуальных действий, обеспечивающих реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и иных, обусловленных законодательством вопросов, составляет содержание муниципального правоприменительного процесса. Сам муниципальный правоприменительный процесс представляет собой направление общего муниципального процесса, обеспечивающий реализацию деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения и вопросов, закрепленных за ними в нормативных правовых актах федерального, регионального и муниципального уровней. По существу муниципальный правоприменительный процесс охватывает всю совокупность деятельности органов местного самоуправления по реализации предоставленных им материальных полномочий.

Анализ решения органами местного самоуправления каждого отдельно взятого вопроса местного значения и любого иного вопроса показывает, что при осуществлении этой деятельности применяется достаточно широкий спектр процессуальных действий. Их конкретное наполнение зависит от вопроса, который решается органами местного самоуправления.

Весьма насыщена процессуальными действиями деятельность органов местного самоуправления при формировании, рассмотрении, принятии местных бюджетов и внесении в эти правовые акты изменений и дополнений. Такие действия регулируются достаточно большим количеством нормативных правовых актов, включая Конституцию РФ и Бюджетный кодекс РФ.

В юридической литературе понятие «местный бюджет» характеризуется как экономическая, так и правовая категория. В первом случае – это местный фонд денежных средств, система отношений, связанная с собиранием денежных средств и их использованием. Как правовая категория местный бюджет характеризуется как нормативный акт, разрешающий и утверждающий расходование денежных средств.

В ст. 6 Бюджетного кодекса РФ понятие «бюджет» разъясняется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления. Содержание местного бюджета исследуется нами как муниципальный правовой акт, разрабатываемый и принимаемый в особом порядке. Процедуры его подготовки и рассмотрения, утверждения и контроля за расходованием бюджетных средств в своей совокупности составляют муниципальный бюджетный процесс, который в свою очередь выделяется в относительно самостоятельное направление муниципального правоприменительного процесса.

Право муниципальных образований иметь собственный бюджет гарантируется ст. 132 Конституции РФ, в которой установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. В этой же статье закреплены и основные источники его формирования. Таковыми являются местные налоги и сборы, которые вправе устанавливать органы местного самоуправления.

В развитие названных конституционных положений в ст. 15 Бюджетного кодекса РФ закрепляется право каждого муниципального образования иметь собственный бюджет. В ней также установлено, что в бюджетах раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств в муниципальных образованиях, которые осуществляются органами местного самоуправления при решении вопросов местного значения, и их расходных обязательств, исполняемых за счет субвенций из других бюджетов для осуществления отдельных государственных полномочий.

Данной статьей также запрещается использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств. В то же время допускается образование консолидированных бюджетов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением. В первом случае, в таковой входят районный бюджет и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в муниципальный район. Во втором случае, консолидированный бюджет образуется из бюджета городского округа с внутригородским делением и свода бюджетов внутригородских районов, входящих в этот городской округ.

Процессуальные отношения, возникающие при формировании и исполнении местных бюджетов, регулируется Бюджетным кодексом РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, законодательными актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. Их наличие позволяет выделить специальный правовой институт муниципального права – правовой институт муниципального бюджетного процесса. Его содержание определяется в значительной степени нормами Бюджетного кодекса РФ и ст. 52 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. На уровне федерального законодательства выделяются бюджеты муниципальных районов (районные бюджеты), бюджеты городских и сельских поселений, консолидированные бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов с внутригородским делением, бюджеты внутригородских районов, консолидированные бюджеты городских округов с внутригородским делением, местные бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Основные бюджетные полномочия муниципальных образований определены в ст. 9 Бюджетного кодекса РФ. В ч. 1 этой статьи к их полномочиям отнесено:

– установление порядка составления и рассмотрения проекта местного бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

– составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета;

– установление и исполнение расходных обязательств муниципального образования;

– определение порядка предоставления межбюджетных трансфертов из местных бюджетов, предоставление межбюджетных трансфертов из местных бюджетов;

– осуществление муниципальных заимствований, предоставление муниципальных гарантий, предоставление бюджетных кредитов, управление муниципальным долгом и управление муниципальными активами.

Дополнительно к бюджетным полномочиям муниципальных районов относятся:

– установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты городских, сельских поселений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодательством о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты муниципальных районов;

– установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета муниципального района бюджетам городских, сельских поселений;

– определение целей и порядка предоставления субсидий из бюджетов городских, сельских поселений в бюджеты муниципальных районов, представительный орган которых формируется из глав поселений, входящих в состав муниципальных районов и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства;

– составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.

К бюджетным полномочиям городских округов с внутригородским делением помимо выше названных полномочий относятся:

– установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) законами субъектов Российской Федерации в бюджеты городских округов с внутригородским делением;

– установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов, предоставление межбюджетных трансфертов из бюджета городского округа с внутригородским делением бюджетам внутригородских районов;

– составление отчета об исполнении консолидированного бюджета городского округа с внутригородским делением.

Органы местного самоуправления городских, сельских поселений наряду с полномочиями, перечисленными в п. 1 ст. 9 Бюджетного кодекса РФ, осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории городского, сельского поселения.

Вполне очевидно, что все перечисленные полномочия органов местного самоуправления имеют как императивную, так и процессуальную составляющую. В этом особенность бюджетных норм. Перечисленные бюджетные полномочия органов местного самоуправления, закрепленные в Бюджетном кодексе РФ, конкретизированы в ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. В ней установлено, что к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования относится утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении. В ст. 52 данного Закона подтверждается, что составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления, а также гарантируется гласность бюджетного процесса путем установления обязанности официального опубликования названных выше документов.

Сложностями формирования доходной и расходной частей местных бюджетов обусловлены и сложности муниципального бюджетного процесса. Согласно статье 6 Бюджетного кодекса РФ под бюджетным процессом понимается регламентируемая законодательством РФ деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, контроля за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности. Регулирование такой процессуальной деятельностью осуществляется Бюджетным кодексом РФ (ст. 152−273), законодательством субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

В ст. 152 Бюджетного кодекса РФ к участникам бюджетного процесса отнесены представительные органы муниципальных образований, а также исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований, органы муниципального финансового контроля, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы источников финансирования бюджета.

В этой же статье установлено, что особенности бюджетных полномочий этих органов и лиц, устанавливаются не только Бюджетным кодексом РФ, но и принятыми в соответствии с ним правовыми актами представительных органов муниципальных образований. Эти органы вправе установить случаи, когда муниципальные правовые акты, регулирующие бюджетный процесс могут принимать местные администрации.

В соответствии со ст. 153 Бюджетного кодекса РФ представительные органы муниципальных образований рассматривают и утверждают местные бюджеты, осуществляют контроль в ходе рассмотрения отдельных вопросов их исполнения на своих заседаниях и заседаниях комиссий и рабочих групп, а также в ходе проведения публичных слушаний и в связи с депутатскими запросами. Кроме того, они формируют и определяют правовой статус органов внешнего муниципального контроля. Законодательством, а также муниципальными уставами на представительные органы могут быть возложены и другие полномочия. Названной выше статьей на местные администрации возложена обязанность предоставлять представительным органам всю информацию, необходимую для решения бюджетных вопросов.

Большой объем процессуальных действий осуществляют исполнительно-распорядительные органы муниципальных образований. Согласно ст. 154 Бюджетного кодекса РФ они обеспечивают составление проекта бюджета (проекта бюджета и среднесрочного финансового плана), вносят его с необходимыми документами и материалами на утверждение представительных органов, разрабатывают и утверждают методики распределения и (или) порядки предоставления межбюджетных трансфертов, обеспечивают исполнение бюджета и составление бюджетной отчетности, представляют отчет об исполнении бюджета на утверждение представительных органов, обеспечивают управление муниципальным долгом, осуществляют иные полномочия, определенные Бюджетным кодексом РФ и (или) принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Долгосрочное бюджетное планирование осуществляется путем формирования бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период в случае, если представительный орган муниципального образования принял решение о его формировании в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.

Проект бюджетного прогноза муниципального образования на долгосрочный период (за исключением показателей финансового обеспечения муниципальных программ) представляется в представительный орган одновременно с проектом решения о соответствующем бюджете. Бюджетный прогноз муниципального образования на долгосрочный период утверждается местной администрацией в срок, не превышающий двух месяцев со дня официального опубликования решения о соответствующем бюджете.

При составлении местных бюджетов учитываются основные направления бюджетов и налоговой политики муниципальных образований, прогноз социально-экономического развития муниципального образования, содержащий показатели развития на период не менее трех лет, бюджетный прогноз на долгосрочный период, муниципальные программы.

Прогноз социально-экономического развития на определенный финансовый год и плановый период разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавления параметров второго планового периода. При этом в пояснительной записке к этому прогнозу приводится обоснование его параметров, в том числе их сопоставление с ранее утвержденными параметрами с указанием причин и факторов прогнозируемых изменений.

На основе прогноза социально-экономического развития прогнозируются доходы бюджета. Порядок разработки муниципальных программ и сами программы утверждаются местными администрациями.

Проект решения о местном бюджете администрация муниципального образования вносит в сроки, установленные муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования, но не позднее 15 ноября текущего года. Представительный орган муниципального образования своим актом определяет порядок рассмотрения проекта решения о местном бюджете. Согласно ст. 187 Бюджетного кодекса РФ он обязан предусмотреть вступление в силу решения о бюджете с 1 января очередного финансового года, Кроме бюджета утверждаются перечни главных администраторов доходов бюджета и источников финансирования бюджета, распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, статьям, а также структуру расходов бюджета на очередной финансовый год, общий объем бюджетных ассигнований, направленных на исполнение публичных нормативных обязательств, и другие финансовые показатели.

На основе вышеизложенных положений Бюджетного кодекса РФ во всех муниципальных образованиях приняты соответствующие правовые акты, регулирующие бюджетный процесс по составлению, рассмотрению и утверждению местных бюджетов.

Обстоятельно, к примеру, разработан бюджетный муниципальный процесс в городе Пскове. В Уставе муниципального образования «город Псков», в редакции от 10 февраля 2017 г., прежде всего фиксируется, что к вопросам местного значения относится составление и рассмотрение проекта бюджета городского округа, утверждение и исполнение бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета бюджета городского округа (ст. 8). К вопросам местного значения относятся и вопросы, решение которых позволяет пополнять местные бюджеты, а именно установление, изменение и отмена местных налогов и сборов городских округов, а также владение, пользование и распоряжение имуществом, находящемся в собственности городского округа.

Об особой значимости этих вопросов свидетельствует то, что их решение согласно ст. 25 Устава города Пскова относится к исключительной компетенции Псковской городской Думы. Только она утверждает бюджет на очередной финансовый год и отчет о его исполнении, решает вопросы об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, а также определяет порядок управления и распоряжения городским имуществом. К исключительным полномочиям Псковской городской Думы относится и определение порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий, об установлении тарифов на их услуги. Таким образом, у Псковской городской Думы сосредоточены все основные полномочия, реализация которых обеспечивает пополнение местного бюджета.

Статьей 23 Устава города Псков на администрацию города возложена разработка и внесение на утверждение городской Думы прогноза и плана комплексного социально-экономического развития, проекта бюджета городского округа и проектов правовых актов о внесении изменений в него. При этом глава городской администрации представляет городской Думе отчет об его исполнении до 31 марта текущего года. Гарантией его своевременного рассмотрения является ст. 34 Устава города Пскова, согласно которой отчет об исполнении бюджета должен быть рассмотрен на сессии городской Думы не позднее 30 апреля текущего года.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Муниципальный процесс. Монография" ( Забелина Е.П. ) охраняются законодательством!

Муниципальный процесс. Монография

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.
Направления муниципального процесса, осуществляемого органами местного самоуправления

§ 1. Процессуальные особенности разработки, принятия и промульгации муниципальных правовых актов

§ 2. Муниципальный правоприменительный процесс

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Муниципальный процесс. Монография

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 3.Направления муниципального процесса, осуществляемого органами местного самоуправления

§ 1. Процессуальные особенности разработки, принятия и промульгации муниципальных правовых актов

§ 2. Муниципальный правоприменительный процесс

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях

Глава 3.
Направления муниципального процесса, осуществляемого органами местного самоуправления