|
ОглавлениеГлава I. Конституционное право как учебная дисциплина Глава II. Конституционное право в системе национальных отраслей права Глава III. Современная наука конституционного права Глава IV. Конституции современных государств Глава V. Конституционные основы формы государства Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуГлава V. |
№ п/п | Европа | Азия | Африка | Америка | Австралия и Океания |
1 | Андорра | Бахрейн | Лесото | Антигуа и Барбуда | Австралия |
2 | Бельгия | Бруней | Марокко | Багамы | Новая Зеландия |
3 | Ватикан | Бутан | Свазиленд | Барбадос | Острова Кука |
4 | Великобритания | Иордания | Белиз | Папуа — Новая Гвинея | |
5 | Дания | Катар | Гренада | Самоа | |
6 | Испания | Камбоджа | Каймановы Острова | Соломоновы Острова | |
7 | Лихтенштейн | Кувейт | Канада | Тонга | |
8 | Люксембург | Оман | Сент-Винсент и Гренадины | Тувалу | |
9 | Монако | Саудовская Аравия | Сент-Китс и Невис | ||
10 | Нидерланды | Таиланд | Сент-Люсия | ||
11 | Норвегия | Япония | Ямайка | ||
12 | Швеция |
В странах с монархической формой правления главой государства является монарх. Его власть юридически считается непроизводной от какой-либо другой власти, государственного органа или избирательного корпуса. Он властвует не в результате получения мандата избирателей или назначения его в качестве главы государства парламентом, а по собственному праву. Поэтому монарх формально считается источником всей государственной власти в стране. От его имени осуществляется государственное управление, отправляется судопроизводство. Правительство любой монархии именуют не иначе как «правительство Его Величества». «В его руках, — писал о монархе крупнейший русский государствовед Н. М. Коркунов, — видимым образом сосредоточиваются все различные элементы государственной власти. Он имеет право участвовать в распоряжении всеми проявлениями государственной власти. В этом смысле можно сказать, что в монархии ни один акт государственной власти не совершается помимо или против воли монарха. Не всегда власть монарха безгранична. Но, будет ли монарх абсолютным или ограниченным властителем, он все-таки имеет право участвовать так или иначе во всех проявлениях государственной власти, что и придает ему значение видимого главы и сосредоточения всей государственной деятельности».
В большинстве современных монархий власть главы государства является наследственной. Она передается в порядке династического престолонаследия, который устанавливается нормами конституции, специального закона, сложившейся традиции или индивидуального правового акта о назначении наследника, изданного действующим монархом. Непосредственно в конституции установлен порядок престолонаследия в таких монархических государствах, как Бельгия, Великобритания, Дания, Бахрейн, Иордания, Катар, Кувейт, Марокко. В Японии порядок престолонаследия урегулирован Законом об императорской фамилии (1947), в Швеции — Актом о престолонаследии (1810), в Свазиленде и Тонга — нормами конституционных обычаев.
В практике конституционного развития современных монархий встречаются как древнейшие, так и относительно новые системы престолонаследия. В Бельгии и Японии принята салическая система престолонаследия, предполагающая переход престола только по мужской линии на основе первородства, что полностью исключает из круга престолонаследников женщин. В Люксембурге, Лихтенштейне, Монако и Нидерландах существует исторически сложившаяся австрийская система престолонаследия, согласно которой престол наследуется мужчинами по праву старшинства, но в случае пресечения мужской линии он замещается женщинами, представляющими правящую династию. В Великобритании, Дании, Испании и Норвегии престол наследуется по кастильской системе, основанной на предпочтении мужчин женщинам только в пределах одной линии. Новейшими поправками в содержание Акта о престолонаследии Швеции права мужчин и женщин были полностью уравнены. Теперь очередность престолонаследия регулируется лишь принципом первородства.
Наряду с порядком престолонаследия конституции и иные правовые акты закрепляют определенные требования к личности монарха. Во всех исламских монархиях никто не может наследовать престол, если он не является мусульманином и не рожден законной женой родителей-мусульман. В монархических государствах Западной Европы монарх должен постоянно проживать в своей стране, исповедовать этнонациональную религию, не принимать корону другого государства без согласия парламента (Дания, Норвегия, Швеция).
Существующие в мире системы престолонаследия не предусматривают выбора монарха из числа нескольких кандидатур, не учитывают никакие личные заслуги наследника, что в принципе исключает политическую борьбу за власть. Престол переходит бесспорно и безболезненно по принципу: «Король умер, да здравствует король!»
В отличие от других высших должностных лиц государства, монарх обладает внешними атрибутами власти. Среди них наиболее характерны корона, мантия, трон, скипетр и держава. В официальных письмах и дипломатической переписке используется титул монарха. К королеве Великобритании, например, принято обращаться так: «Елизавета Вторая, Божией милостью Королева Великобритании и Северной Ирландии и ее других владений и территорий, Королева, Глава Содружества, Защитница Веры». У монарха Свазиленда более лаконичный титул: «Его Величество король-лев».
За свою деятельность монарх не получает ни заработной платы, ни жалованья. Его денежное содержание складывается из доходов от личного имущества и ассигнований из государственного бюджета, получаемых по цивильному листу. Так, например, в ст. 10 Конституции Дании сказано: «Цивильный лист Короля определяется на все время его правления законом. Указанный закон предусматривает также перечень тех замков, дворцов и иных объектов государственной собственности, которые передаются в распоряжение Короля». Финансовый контроль за исполнением цивильного листа осуществляет парламент или другой специально уполномоченный на то орган государства.
Монарх не несет за свою деятельность ни политической, ни конституционно-правовой ответственности. Конституции или конституционные акты ряда государств провозглашают его священной и неприкосновенной особой, обладающей полным иммунитетом (Лихтенштейн, Марокко, Таиланд). В то же время конституции других государств не наделяют монарха свойствами священной особы, а делают акцент на его неприкосновенности и недопустимости привлечения к какой бы то ни было ответственности (Бельгия, Дания, Испания, Монако, Камбоджа). Монархии в современном мире неоднородны по своему составу. В их числе представлены абсолютные, дуалистические и парламентские монархии. Наряду с общими чертами, характерными для всех монархий, каждая из них отличается своими специфическими особенностями.
Государственное правление в форме абсолютной монархии существует в Брунее, Катаре, Омане, Саудовской Аравии и Свазиленде. Действующие в этих странах откроированные конституции или конституционные акты реально не ограничивают власть монарха. Он самостоятельно осуществляет всю полноту законодательной и исполнительной власти. Создаваемые при нем консультативные советы лишь обсуждают проекты законов и важнейших документов по вопросам внутренней и международной политики и вырабатывают по ним рекомендации монарху. В состав правительства обычно входят представители правящей династии. Причем монарх сохраняет за собой не только пост премьер-министра, но и другие ключевые посты в правительстве. Так, в Брунее Султан является главой государства и главой правительства, главнокомандующим Вооруженными силами, министром обороны и министром финансов. Конституция Брунея 1959 г. именует Султана не иначе как «высший носитель исполнительной и законодательной власти страны».
В соответствии с Конституцией Свазиленда 2005 г. в стране формируется парламент. Однако это не меняет форму правления государства. Король по-прежнему сохраняет свои исключительно широкие полномочия, характерные для главы государства в абсолютных монархиях. Он самостоятельно формирует правительство, назначает часть депутатов парламента и судей Высокого суда, распускает парламент, является главнокомандующим Вооруженных сил, возглавляет полицию и исправительные учреждения, утверждает все принимаемые парламентом законы. Фактически все государственные решения принимаются монархом после обсуждения в традиционных консультативных органах королевской семьи и придворной знати.
Сохранение абсолютных монархий обусловлено национальными и историческими традициями, сильным влиянием родоплеменной аристократии, высоким авторитетом монархической власти у широких слоев населения, справедливым распределением доходов от использования природных ресурсов.
Дуалистическая монархия с некоторыми вариациями сохранилась в Лихтенштейне, Бахрейне, Иордании, Кувейте, Марокко и Тонга. Если подходить к оценке формы государственного правления в этих странах с позиций юридического позитивизма, то их следует признать парламентскими монархиями. На конституционном уровне закрепляется принцип народного суверенитета, вводится парламент, устанавливается ответственность правительства как перед монархом, так и перед парламентом (в Кувейте и Тонга — только перед монархом). Однако конституционная практика показывает, что по существу все они являются дуалистическими монархиями.
В дуалистических монархиях стало реальностью разделение законодательной власти между монархом и парламентом, соперничество и противостояние между ними в сфере законотворчества. По конституции законы принимает парламент, но монарх реализует в парламенте право законодательной инициативы и может в любое время воспользоваться правом отлагательного вето при подписании законопроекта. Наряду с этим монарх вправе издавать декреты, имеющие силу закона. При их помощи могут вноситься изменения даже в законы, принятые парламентом. По собственному праву монарх назначает часть депутатского корпуса или всех членов верхней палаты парламента, может распустить высший законодательный орган страны и назначить новые выборы.
Вся исполнительная власть в дуалистических монархиях принадлежит главе государства, которую он может осуществлять как непосредственно, так и через правительство. Монарх по собственному усмотрению назначает премьер-министра, и по представлению последнего — министров и других членов правительства. В Бахрейне, Кувейте и Марокко он председательствует на заседании правительства, а в Тонга правительство обязано отчитываться о своей деятельности перед монархом не реже чем раз в году.
Глава государства в дуалистических монархиях часто реализует такие полномочия, которые в других странах традиционно осуществляются парламентом. Так, согласно Конституции Иордании Король объявляет войну и заключает мир, ратифицирует международные договоры и соглашения, лишает мандата любого члена Сената Национального собрания страны, утверждает во многих случаях решения правительства, ратифицирует и вводит в действие законы, принятые парламентом (ст. 33–40).
Реально власть главы государства в дуалистических монархиях далеко выходит за рамки его конституционных полномочий, поскольку она часто освящается религиозным преданием. В Марокко в индивидуальном и общественном сознании сформировался стереотип о божественном происхождении королевской семьи. Правящая династия Алауитов якобы ведет свое начало от Али, двоюродного брата и зятя пророка Мухаммеда. В силу этого король Марокко не только светский владыка, но и «амир аль-муминин», то есть повелитель правоверных. Сходная ситуация сложилась в Иордании, где правящая королевская династия Хашимитов считается потомками пророка Мухаммеда.
Разделение законодательной власти в дуалистических монархиях между главой государства и парламентом, соперничество и противостояние между ними в сфере законотворчества лишь отражают объективные процессы, происходящие в обществе. Глава государства в дуалистической монархии является ставленником земельной или родоплеменной аристократии, а в частично выборном парламенте преобладают представители национальной буржуазии (исключение — Лихтенштейн). Поскольку они выражают экономические интересы разных политических сил, то законы принимаются на основе компромиссов и взаимных уступок. Попытки нарушить хрупкий баланс в пользу одной из сторон обычно вызывают серьезный политический кризис, приводят к смене формы государственного правления, как это и случилось в Непале.
Наиболее распространенной формой монархии в современных государствах является парламентская монархия. В зависимости от причин и условий возникновения и развития парламентских монархий их можно подразделить на четыре группы.
Во-первых, парламентские монархии сложились в тех высокоразвитых странах мира, государственный строй которых в новые исторические времена изменялся эволюционным путем, без революций, государственных или военных переворотов. К таким странам относятся Бельгия, Великобритания, Дания, Люксембург, Монако, Нидерланды, Норвегия и Швеция. Они представляют собой образцы современных, с развитой политической и правовой культурой демократических государств, для которых парламентская монархия уже давно стала исторически традиционной формой правления.
Во-вторых, форму парламентской монархии приобрели государства, в которых был демонтирован тоталитарный политический режим и вместо него установлен режим народовластия. Эту группу государств составляют Испания и Япония, в конституциях которых нормативно оформлена парламентская монархия и закреплен демократический политический режим (ст. 1 Конституции Испании, ст. 1 Конституции Японии).
В-третьих, парламентская монархия утвердилась в тех странах, где произошла резкая поляризация политических сил и был востребован глава государства, занимающий нейтральную позицию по отношению к противоборствующим сторонам (Камбоджа, Таиланд, Лесото). В этих странах король является моральным лидером, легитимирующим власть, выступающим посредником в условиях политического кризиса.
В-четвертых, парламентская монархия сформировалась в Самоа в результате трансформации института традиционных вождей и родоплеменных советов в институты конституционного монарха и Законодательной ассамблеи (Фоно), избираемой на основе куриальных выборов.
Формально парламентскими монархиями являются многие бывшие доминионы Великобритании, воспринявшие «вестминстерскую модель» организации политической системы (Канада, Австралия, Новая Зеландия, Папуа — Новая Гвинея и др.). В них главой государства является королева Великобритании, представленная генерал-губернатором, который назначается из числа местных жителей по рекомендации правительства доминиона. Так, в обновленном Конституционном акте 1867 г. сказано, что королева Великобритании облекается исполнительной властью в Канаде, а все ее полномочия должны на основании актов осуществляться генерал-губернатором по совету Тайного совета или единолично (ст. 9, 12).
В парламентских монархиях вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Исполнительная власть возложена на правительство, которое подотчетно и подконтрольно парламенту.
Что касается полномочий монарха, то известно два варианта их конституционного оформления. В старейших парламентских монархиях глава государства наделен чрезвычайно широкими полномочиями, сходными с полномочиями абсолютного монарха. Однако в силу сложившихся конституционно-правовых обычаев (конституционных соглашений) все эти полномочия стали «дремлющими». Он ими не пользуется вообще или осуществляет по согласию и совету правительства. Такая практика уже давно стала нормой в Великобритании, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Норвегии.
В новейших конституциях Японии и Швеции сделаны оговорки, прямо лишающие монарха полномочий по управлению государством. Некогда могущественные монархи превратились в символы единства своих наций. В таком статусе император Японии «не наделен полномочиями, связанными с осуществлением государственной власти» (ст. 4 Конституции Японии). Король Швеции все-таки «информируется Премьер-министром о делах в государстве», а «когда это необходимо, Правительство заседает в Совете под председательством главы государства» (§ 1 гл. 5 Конституции Швеции). Конституции и конституционно-правовые обычаи сохранили за главой государства в парламентских монархиях в основном формальные полномочия. Монарх назначает премьер-министром только лидера победившего большинства, подписывает принятые парламентом законопроекты, выполняет церемониальные функции, совершает по рекомендации правительства официальные визиты в зарубежные страны, обращается с тронными речами к депутатам парламента. О таком монархе можно с полным основанием сказать словами Конституции Камбоджи 1993 г.: его статус не дает реальной власти. «Король Камбоджи, — сказано в Конституции, — царствует, но не правит». Он «является символом единства и бессмертия нации» (ст. 7–8).
Однако было бы не совсем правильно утверждать, что роль монарха в странах с государственным правлением в форме парламентской монархии сводится к тому, что он царствует, но не управляет. Монарх обеспечивает преемственность и устойчивость власти, стабильность действующего законодательства, сложившихся традиций и политического строя, оказывает своим нравственным авторитетом огромное влияние на индивидуальное и общественное сознание граждан (подданных), на все звенья государственного механизма.
Самой распространенной формой правления в современных условиях является республика. В республике глава государства является выборным, срок его полномочий ограничен конституционными нормами, за упущения по службе или совершение особо тяжких преступлений он несет политическую или конституционно-правовую ответственность.
В зависимости от способа избрания главы государства, порядка формирования правительства, объема компетенции и характера взаимоотношений с парламентом или иным законодательным (представительным) органом государственной власти страны выделяются четыре вида республик: президентская, монократическая, парламентская и народно-демократическая.
Президентская республика строится по принципу жесткого разделения властей. В ней парламент, президент и верховный суд являются автономными центрами государственной власти совершенно равного уровня. В пределах своей компетенции они самостоятельны и могут лишь взаимно оказывать сдерживающее воздействие в целях предотвращения узурпации государственной власти кем-либо из них. Так, Президент и Верховный суд США осуществляют свою деятельность на основе законов, принимаемых Конгрессом, что служит надежным барьером для присвоения ими дополнительных властных полномочий. В то же время глава американского государства обладает правом отлагательного вето на такие законы, а Верховный суд может признать акты Конгресса и Президента США противоречащими Конституции, в результате чего они теряют юридическую силу. Президент по совету и с согласия Сената Конгресса США назначает членов Верховного суда, что служит правовым средством сдерживания излишней самостоятельности судей (раздел 2 ст. II Конституции США).
В президентской республике вся полнота законодательной власти принадлежит парламенту. Как сказано в Конституции США, все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат Конгрессу США (раздел 1 ст. I). Однако парламент отстранен от выборов президента, формирования правительства, осуществления контроля за их деятельностью. В большинстве президентских республик право избирать главу государства предоставлено всем избирателям (Бразилия, Колумбия, Мексика, Чили) или особой коллегии выборщиков (США).
Президент самостоятельно формирует правительство, руководит его деятельностью и председательствует на всех его заседаниях. Правительство созывается лишь для обсуждения вопросов первостепенной важности, выработки рекомендаций президенту. Тем не менее глава государства принимает решения самостоятельно, поскольку конституция только ему доверила осуществление исполнительной власти (ст. II раздела 1 Конституции США). Руководители министерств, департаментов и иных ведомств, входящих в состав правительства, пользуются лишь правом совещательного голоса.
В странах с президентской формой правления глава государства не имеет права распустить парламент или одну из его палат. В то же время в президентской республике ни глава государства, ни правительство не несут политической ответственности перед парламентом. Им нельзя выразить вотум недоверия и таким путем заставить уйти в отставку. Президент может нести в порядке импичмента лишь конституционно-правовую ответственность за совершение особо тяжких преступлений.
Для характеристики президентской республики в конституциях ряда современных государств используются соответствующие термины. Так, в соответствии с конституционными нормами в Туркменистане сложилась «президентская республика», на Кипре — «республика президентского типа», а в Эквадоре утвердилось «президентское правление».
Президентская республика в ее классическом виде возникла в США и была законодательно оформлена Конституцией 1787 г. Она послужила прообразом, идеальной моделью для многих стран Латинской Америки, где к настоящему времени стала преобладающей формой государственного правления.
Форма государственного правления в виде президентской республики воспринята и такими странами, как Азербайджан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Корея, Кипр, Афганистан, Филиппины, Нигерия.
Достоинство президентской республики как формы государственного правления состоит в том, что она проста и рациональна, поскольку президент несет персональную ответственность за эффективное осуществление исполнительной власти в стране. Конституционная система сдержек и противовесов способствует отношениям конкуренции между исполнительной и законодательной властью, служит надежной защитой их самостоятельности в подведомственных сферах. В рамках президентской республики глава государства может более эффективно и стремительно реагировать на различные кризисные ситуации, в том числе краткосрочного или быстро меняющегося характера.
В научной и учебной литературе по конституционному праву стало общим местом положение о том, что большинство современных государств Африки по форме правления являются президентскими республиками. Однако более корректно подходить к определению формы правления стран этого континента дифференцированно, с учетом не только конституционно-правовых признаков, но и реально сложившегося взаимодействия между собой высших органов государственной власти. Тогда можно сделать более правильный вывод, что в странах Тропической Африки преобладает монократическая республика, которая является самостоятельной формой государственного правления. Она утвердилась в таких странах, как Бенин, Буркина-Фасо, Гамбия, Гана, Замбия, Камерун, Конго, Кот-д’Ивуар, Либерия, Малави.
В монократической республике нарушен баланс между ветвями власти, подчиненное положение в системе органов государства занимает парламент, ведущая роль в механизме государственного управления принадлежит исполнительной, президентской власти, суды не являются вполне независимыми. В руках президента концентрируется огромная власть, позволяющая ему бесконтрольно решать важнейшие вопросы жизни общества и государства, вторгаться в компетенцию парламента, вмешиваться в деятельность судов. Поскольку президент в монократической республике выступает в качестве единоличного государственного лидера, то его практически невозможно привлечь к ответственности в порядке импичмента.
Парламентская республика строится на принципах верховенства парламента в системе других органов государственной власти страны. Парламент не только принимает законы, но и участвует в формировании других органов государства, в осуществлении контрольных функций. В парламентских республиках президент избирается непосредственно парламентом, при решающем участии парламента или на основе всеобщих и прямых выборов. Для наглядности приведем примеры, иллюстрирующие сложившиеся варианты избрания главы государства в парламентских республиках.
В соответствии с Основным законом о Президенте Государства (1964) глава Государства Израиль избирается депутатами Кнессета (парламента) сроком на пять лет. В таком же порядке избирается президент Албании, Венгрии, Греции, Латвии, Мальты, Чехии, Эстонии, Ливана, Бангладеш.
В ряде республик с парламентской формой правления президента избирает особая коллегия выборщиков, формируемая на базе парламента. Так, в состав коллегии по выборам Президента Италии входят депутаты обеих палат парламента, по три делегата от каждой области и один делегат от области Валле д’Аоста (ст. 83 Конституции Италии). Соответственно, в коллегии представлено 945 парламентариев и 58 делегатов областей. Вполне естественно, что при таком раскладе сил избрание Президента Италии предрешается голосами депутатов парламента.
Аналогичные или сходные конституционно-правовые процедуры избрания главы государства применяются и в таких крупных странах, как Германия, Индия, Пакистан.
Вместе с тем, во многих парламентских республиках президента избирают на всеобщих и прямых выборах. В число этих стран входят Австрия, Болгария, Грузия, Ирландия, Исландия, Кыргызстан, Литва, Македония, Молдова, Сербия, Словакия, Турция, Финляндия, Черногория.
Наличие разных моделей избрания главы государства в парламентских республиках служит убедительным доказательством того, что порядок выборов президента не может считаться квалифицирующим признаком данной формы государственного правления.
В парламентских республиках конституции обычно вверяют исполнительную власть президенту и правительству. Однако президент в этих странах не является главой правительства и его роль в государственном управлении более чем скромная. Он назначает лидера победившего на парламентских выборах большинства премьер-министром и поручает ему формировать правительство. Но решающая роль в процессе формирования правительства принадлежит политической партии или коалиции партий, имеющих большинство в парламенте (нижней палате).
Правительство может приступить к отправлению своих обязанностей не иначе как после получения вотума доверия парламента, утверждения программы его деятельности. Оно несет ответственность за результаты осуществления исполнительной власти не перед президентом, а перед парламентом.
Существенный разрыв между юридическим и фактическим положением президента в парламентских республиках проявляется и в том, что он осуществляет многие конституционные полномочия по предложению правительства. Достаточно сказать, что без предварительного согласия правительства он не издает правовые акты, не принимает решение о роспуске парламента (нижней палаты), не прибегает к праву вето при подписании законопроектов, не назначает дипломатических представителей. Президент подписывает парламентские законопроекты только после контрасигнатуры премьер-министра. Как сказано в ст. 67 Федерального конституционного закона Австрии от 10 ноября 1920 г., «все действия, на которые уполномочен Федеральный президент, если иное не установлено конституционным законодательством, осуществляются на основании предложений федерального правительства или уполномоченного правительством федерального министра» (п. 1).
Вместе с тем следует иметь в виду, что в парламентской республике президент может проявить известную самостоятельность в условиях кризиса и нестабильности, выступить в качестве гаранта сохранения конституционного строя, противопоставить себя правительству в общенациональных интересах. Такие случаи имели место в конституционно-правовой практике Италии, Турции, Пакистана.
Народно-демократическая республика как форма государственного правления сохранилась только в социалистических странах (Вьетнам, Китай, КНДР и Куба). В этих странах представительные органы государства составляют единую централизованную систему, построенную на принципах руководства и подчинения. С помощью конституционных норм они определяются как единственные органы, обладающие всей полнотой государственной власти во всем ее объеме. В их компетенцию входит формирование всех иных органов государства, которые действуют под их контролем и обязаны отчитываться перед ними. Так, согласно ст. 3 Конституции Китая «все государственные административные органы, судебные органы и органы прокуратуры формируются Собраниями народных представителей, ответственны перед ними, им подконтрольны».
В народно-демократических республиках исключается парламентаризм, поскольку в них отсутствует разделение властей, представительные органы государственной власти созываются на сессии периодически, а депутаты осуществляют свои полномочия, не порывая с производственной и служебной деятельностью. Поэтому в системе высших органов государства формируются особые органы президентского типа, которые в период между сессиями фактически осуществляют функции представительных органов государственной власти. Во Вьетнаме это Постоянный Комитет Национального Собрания, в Китае — Постоянный Комитет ВСНП, в КНДР — Постоянный Совет Верховного Народного Собрания, на Кубе — Государственный Совет.
Конституционно-правовая практика свидетельствует, что государственная власть может проявляться в форме народно-демократической республики лишь в социалистическом обществе, где все органы государства действуют на основе решений коммунистической партии, под ее руководством и контролем. В противном случае страна теряет управляемость, что может привести к смене не только формы государственного правления, но и социального строя, как это случилось в странах Восточной Европы.
§ 4. Нетипичные формы государственного правления
В современном мире представлено немало стран с такими формами государственного правления, которые нельзя отнести ни к одному виду или роду. В науке конституционного права их обычно называют нетипичными формами государственного правления, которые сочетают признаки как однопорядковых, так и разнопорядковых форм.
Признаки абсолютной монархии и республики сочетаются в форме государственного правления Ватикана. Согласно ст. 1 Основного закона Ватикана 2001 г. «Верховный Понтифик, Владыка Государства-города Ватикан обладает всей полнотой законодательной, исполнительной и судебной власти» (п. 1). Сроки его полномочий как главы государства не ограничены нормами каких-либо конституционных актов. Однако он избирается коллегией кардиналов «в соответствии с предписаниями канонического права», что является существенным признаком республиканской формы правления.
Признаки парламентарной монархии и республики сочетаются в форме правления Малайзии. В соответствии с Конституцией 1957 г. Малайзия представляет собой федерацию, в состав которой входят 13 штатов. В силу исторических традиций девять штатов являются монархиями, во главе которых стоят султаны. В остальных четырех штатах вместо султанов у власти находятся губернаторы, назначаемые по представлению правительства главой государства. Султаны совместно с губернаторами образуют Совет правителей, в компетенцию которого наряду с решением других вопросов входит избрание сроком на пять лет верховного султана. Он избирается только из числа султанов Малайзии согласно принятой очередности замещения должности главы государства, причем губернаторы в данном случае не обладают правом голоса и не могут участвовать в выборах. Верховный султан считается избранным, если Совет правителей подаст за него большинство голосов.
Вновь избранный верховный султан Малайзии получает титул Янг ди-Пертуан Агонг. После принятия священного криса (ножа), символизирующего державу, и принесения клятвы он официально вступает на престол.
Таким образом, главой государства Малайзии может стать лишь наследственный султан одного из монархических штатов страны. Как любой монарх, он обладает прерогативами личного характера, получает средства на содержание своей особы и двора по цивильному листу, который утверждается парламентом. Вместе с тем верховный султан является выборным главой государства, срок его полномочий ограничен Конституцией Малайзии. Он может добровольно уйти в отставку, может быть досрочно лишен престола по решению Совета правителей, потерять свою должность в случае, если перестанет быть правителем монархического штата страны.
Верховный султан Малайзии обладает обычными полномочиями парламентарного монарха. По Конституции 1957 г. он является главой государства и главой исполнительной власти, но все исходящие от него нормативные правовые акты нуждаются в контрасигнатуре соответствующего министра, который и несет за них ответственность. Верховному султану принадлежит право созыва парламента на очередные и чрезвычайные сессии, он может прервать сессию, досрочно распустить парламент и назначить новые выборы, воспользоваться правом вето при подписании законопроекта. Но эти полномочия верховный султан Малайзии осуществляет не иначе как по совету правительства.
Согласно Конституции 1957 г. верховный султан назначает премьер-министра Малайзии, а по его совету — всех членов правительства. Но поскольку правительство Малайзии формируется на базе парламентского большинства и несет коллективную ответственность перед парламентом, то верховный султан Малайзии не свободен в выборе кандидатуры премьер-министра, а может назначить на эту должность только лидера победившей на выборах партии.
Свои конституционные полномочия верховный султан Малайзии осуществляет совместно с правительством страны, которому реально принадлежит исполнительная власть. И лишь функции высшей инстанции по официальному толкованию законов он выполняет совместно с Советом правителей. Смешанная форма правления представляется оптимальной для Малайзии. Она позволяет сдерживать центробежные силы в федеральном государстве, обеспечивать мир и согласие между различными национальностями и религиозными конфессиями, пресекать в зародыше личные амбиции султанов монархических штатов.
Некоторые существенные черты формы правления Малайзии характерны и для Объединенных Арабских Эмиратов (ОАЭ). Согласно Конституции ОАЭ 1971 г. государство является федерацией в составе семи эмиратов. Каждый субъект федерации представляет собой абсолютную монархию, где вся полнота государственной власти принадлежит эмиру. Правители эмиратов по собственному праву входят в Высший совет союза, который является «высшей властью в союзе» (ст. 46). На своем заседании Высший совет союза избирает сроком на пять лет председателя совета и его заместителя. Председатель Высшего совета союза может быть переизбран на следующий срок. Как показывает конституционная практика, традиционно на этот пост переизбирается эмир Абу-Даби, правитель наиболее крупного и экономически мощного субъекта федерации ОАЭ. Председатель Высшего совета союза выполняет функции главы государства ОАЭ. По объему своих полномочий председатель совета ближе к президенту парламентарной республики, чем к монарху абсолютной монархии. На основе Конституции ОАЭ он осуществляет следующие полномочия: 1) председательствует по должности в Высшем совете союза; 2) созывает по собственному усмотрению или по требованию хотя бы одного из членов Высшего совета союза данный коллегиальный орган государственной власти на заседания; 3) созывает в случае необходимости Высший совет союза и Совет министров ОАЭ на объединенное заседание; 4) подписывает законы, декреты и решения, принятые Высшим советом союза; 5) назначает премьер-министра, принимает его отставку и смещает его с согласия Высшего совета союза; 6) назначает заместителя премьер-министра и министров, принимает их отставку и отрешает от должности с согласия премьер-министра; 7) наблюдает за исполнением законов, декретов и решений правительством ОАЭ и соответствующими министерствами (ст. 54).
В Высшем совете союза эмиры Абу-Даби и Дубая, как правители крупнейших монархических штатов ОАЭ, обладают правом вето на все его решения.
Смешанная форма правления ОАЭ обусловлена историческими судьбами и традициями эмиратов, объединившихся в федеративное государство, авторитетом монархической власти у народов страны, материально и духовно связанных с традиционными укладами жизни общества. Высший совет союза служит эффективным механизмом согласования интересов штатов, принятия решений по важнейшим политическим и социально-экономическим вопросам на основе консенсуса, адаптации к условиям современной федерации абсолютизма власти эмиров, возглавляющих штаты.
Андорра согласно Конституции 1993 г. является княжеством, парламентской монархией. Однако во главе государства стоят два соправителя — Президент Франции и епископ Урхельский. Поскольку во Франции глава государства избирается, а епископ Урхельский назначается Ватиканом, то форма правления Андорры характеризуется как выборностью, так и назначаемостью соправителей. В ней причудливо сочетаются признаки монархии и республики.
Закрепление в конституциях зарубежных стран форм правления, с учетом исторических и национальных традиций местного населения, делает их более понятными для народа, расширяет социальную базу поддержки верховной власти, повышает эффективность осуществления функций управления на государственном и региональном уровнях. В традициях с чрезвычайной резкостью выражены индивидуальные особенности каждого народа, заложен глубокий смысл, воплощены мысли и чувства предшествующих поколений, закреплено общее согласие людей по принципиальным вопросам взаимодействия с верховной властью. На эту сторону традиции обратил внимание Х. — Г. Гадамер, который привел ряд веских аргументов в пользу того, что «безусловной противоположности между традицией и разумом не существует».
Отступление от традиций при конституционном закреплении форм правления в различных странах, перенесение в совершенно чуждые условия «проверенного опытом передовых государств» образца организации верховной публичной власти приводит, как показывает практика, к глубокому кризису государственности, стагнации экономики, утверждению тоталитарных политических режимов.
Значительно больше государств со смешанными формами правления объединяют в устройстве верховной власти элементы однопорядковых институтов, то есть президентских и парламентских республик. В литературе их принято называть полупрезидентскими республиками.
Однако такой термин вряд ли можно признать удачным, поскольку он по своему содержанию является собирательным и используется для обозначения хотя и близких, но тем не менее разных форм государственного правления. Это не позволяет четко определить место президента и парламента в системе органов государства, раскрыть их роль в механизме государственного управления. Видимо, более целесообразно употреблять для обозначения смешанных форм республиканского правления два термина: президентско-парламентская и парламентско-президентская республика. Тогда сразу станет понятно, кому принадлежит ведущая роль в системе разделения властей, в осуществлении государственного управления.
В президентско-парламентской республике центральной фигурой в системе государственных органов является президент. Классическим примером такой формы государственного правления в науке конституционного права считается Франция.
Превосходство Президента Республики над всеми другими органами государства закреплено непосредственно Конституцией Франции. В соответствии с ее положениями Президент является гарантом национальной независимости, целостности территории страны, соблюдения международных договоров и соглашений. Он следит за реализацией Конституции и обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных органов и преемственность государства. До подписания законопроекта, принятого парламентом, Президент Республики может передать его в Конституционный Совет Франции для проверки на предмет соответствия Конституции, что позволяет оттянуть принятие нежелательного закона или отклонить его. Он имеет право внести на всенародный референдум любой законопроект, касающийся организации государственной власти, а также важное международное соглашение или договор. После принятия на референдуме соответствующего акта Президент Республики подписывает его, и он вступает в законную силу, минуя парламент.
В форме государственного правления Франции от типичной президентской республики сохранились такие характерные черты, как избрание Президента страны на основе прямых всеобщих выборов, предоставление ему права назначать на гражданские и военные государственные должности и председательствовать в Совете Министров, наделение его чрезвычайными полномочиями, установление в порядке импичмента уголовной ответственности лишь за государственную измену, совершенную им при исполнении своих должностных обязанностей. Вместе с тем, от парламентской республики во Франции сохранились не менее существенные элементы формы правления: формирование правительства на базе парламентского большинства, ответственность его перед парламентом, возможность Президента Республики распустить нижнюю палату парламента — Национальное собрание, возложить ответственность за выполнение решений правительства на премьер-министра. Формально Президент Республики может назначить любое правительство Франции, но поскольку парламент обладает правом вынесения вотума недоверия, то он должен считаться с расстановкой политических сил в высшем законодательном органе страны. В этой связи Президент Франции вынужден формировать правительство из членов партии или блока партий, победивших на парламентских выборах. Только такое правительство может эффективно проводить свою политику, независимо даже от воли Президента Республики, опираясь лишь на большинство своих сторонников в Национальном собрании.
Опыт конституционного строительства Франции оказал сильное влияние на страны Восточной Европы, Африки и Юго-Восточной Азии. Конституции Армении, Белоруссии, Украины, Лаоса, Алжира, Нигера, Сенегала и Туниса стали по существу близкими аналогами Конституции Франции 1958 г., особенно в части правового института формы государственного правления.
Своеобразной модификацией президентско-парламентской республики является форма государственного правления, сложившаяся в Танзании, Экваториальной Гвинее, Гайяне, Суринаме. В этих странах наблюдаются серьезные отклонения от «французского стандарта». Так, в Танзании Президент избирается гражданами страны на основе всеобщих прямых выборов. Он является главой государства и главой исполнительной власти. За свою деятельность Президент может нести уголовную ответственность только в порядке импичмента.
По этим конституционно-правовым признакам формы правления Танзании ее можно было бы с полным основанием считать классической президентской республикой сродни той, которая сложилась в США. Но Президент Танзании назначает вице-президента и министров правительства, включая премьер-министра, из числа депутатов федерального парламента — Национального собрания. В соответствии с Конституцией 1977 г. он наделен правом издавать законы и декреты, которые затем представляются на одобрение ближайшей сессии Национального собрания.
Вполне естественно, что данные признаки совершенно не характерны для президентской республики, где высшие органы государственной власти формируются на принципах жесткого разделения властей, системы сдержек и противовесов. В президентских республиках законодательная власть не участвует в назначении исполнительной власти, а глава государства лишен даже законодательной инициативы. Но для парламентарных республик нормой является сотрудничество исполнительной и законодательной власти при формировании правительства, осуществлении делегированного законодательства. Поэтому ряд существенных признаков формы правления Танзании, выявленных при анализе полномочий Президента, являются типичными для парламентарных республик.
Парламентско-президентская республика характеризуется тем, что в ней ведущее место в системе органов государства принадлежит парламенту. Однако он не обладает верховенством по отношению к другим органам государства, как это принято в парламентской республике, поскольку делит государственную власть с президентом, в том числе при формировании правительства и осуществлении контроля за его деятельностью. Так, например, парламент Португалии (Ассамблея Республики) подтверждает вступление в должность Президента Республики, дает оценку программе деятельности Правительства, принимает в его адрес резолюции доверия и порицания (ст. 163 Конституции Португалии). Он выступает с инициативой об уголовной ответственности Президента Республики за преступления, совершенные им в связи с исполнением своих должностных обязанностей, которая наступает перед Верховным судом страны (ст. 130 Конституции Португалии).
Согласно ст. 121 Конституции Португалии Президент Республики избирается всеобщим, прямым и тайным голосованием всеми гражданами, внесенными в списки избирателей. Однако его полномочия в сфере осуществления исполнительной власти ограничены конституционными нормами. Президент Республики после консультаций с политическими партиями, представленными в парламенте, и с учетом результатов прошедших выборов назначает премьер-министра Правительства, и по его предложению — остальных членов высшего органа государственной администрации (ст. 133 Конституции Португалии). Он председательствует в Совете министров Португалии, но только по просьбе Премьер-министра. Президент Республики принимает акты по важнейшим вопросам государственного управления, однако они требуют контрасигнации Правительством. Отсутствие контрасигнации влечет за собой их юридическую ничтожность (ст. 140 Конституции Португалии).
В Португалии Президент Республики не вправе по своей воле отправлять Правительство в отставку. Оно обязано уйти в отставку лишь в случаях отклонения Ассамблеей Республики программы его деятельности, непринятия вотума доверия, одобрения абсолютным большинством полномочных депутатов парламента резолюции порицания. В то же время Президент может распустить Ассамблею Республики, но не по формальным, а только по политическим мотивам. В этом случае он обязан заслушать мнение представителей парламентских партий и своего совещательного органа — Государственного совета (ст. 133, 163, 186–187, 195 Конституции Португалии).
На сходных принципах основаны отношения между высшими органами государственной власти и в таких парламентско-президентских республиках, как Болгария, Македония, Польша, Словения, Хорватия, Восточный Тимор, Мальдивы, Шри-Ланка, Мозамбик, Эритрея, ЮАР, Фиджи.
Весьма своеобразная форма государственного правления сложилась в Швейцарской Конфедерации. В соответствии с Конституцией Швейцарии 1999 г. парламент страны на совместном заседании Национального Совета и Совета Кантонов избирает сроком на четыре года Союзный Совет Конфедерации, в состав которого входят семь членов. Из их числа парламент избирает сроком на один год Союзного президента и Вице-президента Союзного Совета. Президент председательствует в Союзном Совете, который «является верховной руководящей и исполнительной властью Швейцарской Конфедерации (ст. 174 Конституции Швейцарии). Это дает основание рассматривать Союзный Совет не только как правительство Швейцарии, но и как коллегиального главу государства, подотчетного и подконтрольного во всей своей деятельности парламенту. Лишним подтверждением тому может служить конституционное положение, согласно которому Союзный президент не является главой государства (ст. 177 Конституции Швейцарии). Особенностью формы государственного правления Швейцарии является также то, что Союзному Совету принадлежат не только полномочия правительства, но и некоторые полномочия, обычно включаемые в компетенцию парламента или главы государства. Он ратифицирует международные договоры, обеспечивает внешнюю и внутреннюю безопасность страны, в срочных случаях может использовать войска (ст. 184–185 Конституции Швейцарии).
По вопросу о форме правления Швейцарии в отечественной и зарубежной юридической литературе не сложилось единства взглядов. Большинство ученых считают, что Швейцария — типичная парламентская республика. И лишь известный французский государствовед Ж. — П. Жакке высказал мнение, что «швейцарская форма правления является правлением Собрания». В Советском Союзе, продолжает автор, правление Собрания по существу маскировало «диктатуру исполнительной власти».
Позиция Ж. — П. Жакке является более правильной. Он удачно подметил, что «правление Собрания» и республика Советов — схожие формы государственного правления. Попутно он восстановил в науке историческую справедливость, лишив В. И. Ленина права первооткрывателя республики Советов, которая, оказывается, существовала в Швейцарии задолго до рождения вождя мирового пролетариата. Прожив в Швейцарии полтора десятка лет, В. И. Ленин так и не удосужился обратить внимание на особенности организации государственной власти в стране, ставшей для него второй родиной, и повторно «открыл» известную всему просвещенному миру форму правления. Однако и позиция Ж. — П. Жакке нуждается, с нашей точки зрения, в некоторых уточнениях. В Швейцарии система высших органов государственной власти построена на принципах разделения и взаимодействия властей, Союзный Совет формируется на основе соглашения между политическими партиями, представленными в парламенте страны, на его деятельность оказывают серьезное влияние формы непосредственной демократии, что полностью исключается в республике Советов. В форме Советов было создано невиданное в истории тоталитарное государство, где властвовали кровавые диктаторы, отбросившие как ненужный хлам законность и правопорядок, превратившие страну в концентрационный лагерь.
Сказанное позволяет определить форму государственного правления Швейцарской Конфедерации как смешанную, где сочетаются в оптимальной пропорции существенные признаки республики Советов и парламентарной республики. Такое сочетание порождает новое качество организации государственной власти в Швейцарии, обусловливает появление директориальной республики как самостоятельной формы правления государства, которая не вписывается в рамки общепринятой классификации.
Внимание! Авторские права на книгу "Конституционное право: университетский курс. Том 1. 2-е издание. Учебник" (Под ред. Казанника А.И., Костюкова А.Н.) охраняются законодательством!