Книги

Избранные труды: в 7 т. Т. VI. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика

Боннер А.Т.

Возрастное ограничение:

Жанр:

Юридическая

Издательство:

Проспект

Дата размещения:

18.07.2017

ISBN:

9785392244782

Язык:

Объем текста:

511 стр.

Формат:

epub

I. Проблемы административной юстиции

Материал, публикуемый в настоящем разделе издания, посвящен главным образом анализу норм производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, которые до недавнего времени составляли довольно существенную часть ГПК РФ. Однако 15 сентября 2015 г. вступил в силу Кодекс административного судопроизводства РФ. Соответственно с этого времени Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 23-ФЗ нормы подраздела III раздела II Гражданского процессуального кодекса утратили силу. В связи с этим может возникнуть вопрос, насколько актуален в настоящее время публикуемый здесь материал. Автор полагает, что такого рода опасения в значительной мере напрасны, и вот почему.

Кодекс административного судопроизводства РФ (в дальнейшем — КАС или КАС РФ) в известной мере явился сюрпризом российского законодателя. Он появился в законодательном поле довольно неожиданно, в каком-то смысле возник подобно «черту из табакерки».

В отличие от Гражданского процессуального кодекса, основные идеи, принципы и институты которого разрабатывались российскими и советскими учеными, без какого-либо преувеличения, десятилетиями и даже веками, КАС, если назвать вещи своими именами, в значительной степени лишен сколько-нибудь глубокой теоретической основы.

По сравнению с ГПК КАС содержит не так уж много абсолютно новых положений. Очень многие его положения практически переписаны с ГПК. Уж не ввести ли нам в связи с этим понятие «законодательный плагиат»? Однако этот плагиат до известной степени носит вынужденный характер, поскольку составители Кодекса при всем желании очень много нового изобрести не смогли. Дела, подлежащие рассмотрению и разрешению по нормам КАС, незначительно отличаются от обычных исковых дел по спорам с властными структурами. Не создав ничего принципиально нового и ценного, КАС разрушил относительно удачную структуру ГПК, исключив из него подраздел III раздела II Кодекса «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Любопытно отметить, что уже появившиеся в справочных правовых системах первые комментарии к КАС РФ отличаются предельной лаконичностью. Впрочем, объективности ради нужно сказать, что такого рода лаконичность во многом объясняется тем, что практика рассмотрения административных споров по КАС только еще начинает складываться. Подтверждением этому, в частности, является письмо Верховного Суда РФ от 15 ноября 2015 г. № 7-ВС-7105/15. Письмо это весьма любопытно по содержанию. Оно состоит из нескольких разделов, названия которых весьма многозначительны:

I. Категории дел, вызывающие вопросы по определению вида судопроизводства и рассматриваемые судами общей юрисдикции в исковом порядке.

II. Рассмотрение в исковом порядке трудовых, пенсионных и социальных дел, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

III. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

IV. Рассмотрение в исковом порядке семейных дел и дел о защите прав детей, вызывающих вопросы по определению вида судопроизводства.

Надеемся, что квалифицированному читателю все понятно. Введение в действие КАС РФ привело к созданию массы проблем в судебной практике, и «расхлебывать» эти проблемы вынуждены не судьи из Судебной коллегии по административным делам, а их коллеги из Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ. Одна из этих проблем заключается в том, что значительное число дел, вытекающих из гражданских, жилищных, семейных, трудовых, земельных и некоторых иных правоотношений, неразрывно связано с правоотношениями публичными. Поэтому рассматривать такие споры без решения вопроса о судьбе ненормативного акта (его законности или незаконности) невозможно. В вышеуказанном письме перечисляется несколько десятков категорий таких дел, которые, по мнению Верховного Суда, необходимо разрешать в порядке не административного, а гражданского судопроизводства.

Любопытно, что письмо, о котором идет речь, подписано судьей высочайшей квалификации — председателем судебного состава Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ В. В. Горшковым, а вовсе не какими-либо должностными лицами из Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ.

В связи со сказанным мы полагаем, что обсуждавшиеся ранее в юридической литературе, в том числе применительно к нормам соответствующего подраздела ГПК РФ, теоретические проблемы административной юстиции, несмотря на вступление в действие КАС РФ, в принципе совсем не устарели. По существу они являются «вечными». Поэтому мы и включили приводимые ниже работы в настоящее издание.

Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

В ГПК союзных республик предусмотрены только два вида гражданских производств: исковое и особое. Кроме того, на протяжении многих лет по правилам гражданского судопроизводства рассматриваются также дела, возникающие из административно-правовых отношений, возбуждаемые в суде по жалобам граждан или по заявлениям административных органов. Эта категория дел по существу с самого своего возникновения являлась самостоятельной, отличной от категорий дел искового и особого производства. Однако в силу ряда обстоятельств (выделение в ГПК только двух производств, терминологические неточности некоторых других нормативных актов) в теории дела, возникающие из административно-правовых отношений, относили обычно к особому или исковому производству. Некоторые процессуалисты выделяли, впрочем, категорию спорных неисковых дел. Вместе с тем в связи с существенными особенностями данных дел в литературе были высказаны предложения о необходимости законодательного закрепления в советском гражданском процессе самостоятельного вида производства — производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

В Основах гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик эти предложения были восприняты. Выделение в Основах дел, возникающих из административно-правовых отношений, в самостоятельный вид производства явилось одним из проявлений всемерного развития социалистической демократии, ибо расширение судебного контроля за деятельностью административных органов весьма серьезно способствует усилению гарантий прав советских граждан.

В трех статьях Основ имеются упоминания о делах, возникающих из административно-правовых отношений. В соответствии со ст. 4 судам подведомственны дела по жалобам на неправильности в списках избирателей, на действия административных органов в связи с наложением штрафа, а также другие дела, возникающие из административно-правовых отношений, отнесенные законом к компетенции судебных органов. Статья 1 Основ определяет, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по общим правилам судопроизводства, за отдельными изъятиями, установленными в законе. В соответствии со ст. 24 Основ лица, участвующие в делах, возникающих из административно-правовых отношений, пользуются правами и несут обязанности стороны, за исключениями, предусмотренными в законе. Из этого следует, что если в нормативных актах, регулирующих рассмотрение дел данной категории по тому или иному вопросу, не будет содержаться особого, специально оговоренного в законе порядка совершения процессуальных действий либо ограничений в правах лиц, участвующих в деле, то должны применяться общие правила гражданского судопроизводства.

В связи с тем, что Основы только в самых общих чертах регламентируют порядок производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, эта задача должна осуществляться с помощью других нормативных актов. Необходимо в точном соответствии с положениями Основ законодательно закрепить специальные правила рассмотрения названных дел. Представляется, что для этого немаловажно определение сущности, природы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

До принятия Основ единственным критерием, позволявшим более или менее удовлетворительно объяснить деление гражданских дел на дела искового и особого производства, было наличие спора о праве между участниками правоотношения. И действительно, упомянутый критерий является весьма существенным. Поэтому для правильного понимания сущности производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, необходимо прежде всего выяснить, имеется ли спор о праве между лицами, участвующими в делах данной категории. По этому вопросу в процессуальной литературе существуют различные точки зрения. Согласно одной из них, высказанной в свое время С. Н. Абрамовым, по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд спора о праве не разрешает. Подобного взгляда придерживается и П. В. Логинов. В наши дни аналогичную точку зрения пытается обосновать П. Ф. Елисейкин. По его мнению, в связи тем что участники административного правоотношения неравны с одной стороны, орган власти, а с другой — гражданин), спор о праве между ними возникнуть не может. Бесспорно, что участники административного правоотношения не могут быть признаны равноправными субъектами. Однако это неравенство имеет место лишь в материально-правовой сфере. В сфере же процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными.

В связи с этим представляется более убедительной точка зрения, которой в настоящее время придерживается большинство процессуалистов. Ее суть заключается в том, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. И действительно, обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями административного органа, требует признать их незаконными. В свою очередь органу власти предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя взаимно исключающими требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Поэтому суд обязан определить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону.

В чем же отличие производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений, от общеискового производства? Нам кажется, что это отличие можно установить, проанализировав характер спора между гражданином и административным органом. В связи с этим представляет интерес выяснение предмета рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Представляется не совсем убедительным довольно распространенное в процессуальной литературе мнение о том, что предметом рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является проверка законности или (что по существу то же самое) правомерности действий административных органов. В свое время приведенная точка зрения применительно к делам о взыскании административных штрафов, недоимок и т. п., предусмотренных Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г., была высказана С. Н. Абрамовым. Проверка законности действий административных органов в тот период времени понималось в узком смысле. Она ограничивалась лишь установлением возможности применения предусмотренных законом санкций по отношению к гражданину в том виде, в каком о них говорилось в акте органа управления. В юридической литературе единодушно признавалось отсутствие у суда полномочий на проверку законности действий административных органов по существу, подчеркивался формальный характер этой проверки. «Суд при рассмотрении дела проверяет с точки зрения формальных (курсив наш. — А. Б.) требований законность...» действий административных органов. Подлинная проверка законности действий административных органов требует установления действительных обстоятельств дела. Суд в полной мере должен проверить, насколько правомерными являются действия обоих участников правоотношения — административного органа и гражданина.

При рассмотрении дела суд исследует спор в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность действий административного органа. В частности, нам представляется, что проверка законности действий административного органа необходимо должна включать проверку соблюдения установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в соблюдении указанных гарантий, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа. В таком направлении развивается и судебная практика. Народный суд Кировского района Иркутска рассмотрел дело по жалобе гр. Турунова. Обстоятельства, послужившие основанием для признания наложения штрафа на гр. Турунова незаконным, изложены в вынесенном судом определении: «Гр-ну Турунову протокол о нарушении не предъявлялся. На заседание административной комиссии он вызван не был. В постановлении о наложении штрафа не конкретизировано нарушение, якобы совершенное Туруновым, не указано, когда и где оно совершено и в чем выражалось». В связи с тем, что административный орган грубо нарушил процессуальные гарантии прав гражданина, его действия судом были признаны незаконными. Результатом рассмотрения жалобы гражданина является отмена или исправление незаконного административного акта. При рассмотрении спора, вытекающего из административного правоотношения, в центре внимания суда находится требование гражданина признать административный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. Это требование и является, по нашему мнению, предметом рассмотрения дел по жалобам на действия административных органов.

Ряд дел, возникающих из административных отношений, и в настоящее время рассматривается в связи с заявлениями административных органов в порядке, предусмотренном Постановлением ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. И после принятия Основ для отдельных категорий дел, затрагивающих особо существенные интересы советских граждан, законодатель может установить порядок обязательной судебной проверки законности и обоснованности административных действий, производящейся в связи с заявлениями административных органов. Закон такую возможность допускает, что отмечалось в советской юридической литературе. В настоящее время уже появилась категория дел, возбуждаемых по заявлениям административных органов. Имеются в виду дела, рассматриваемые в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы» и аналогичными указами, принятыми Президиумами Верховных Советов других союзных республик. Вопрос о наличии оснований к изъятию строений предварительно решается надлежащим исполкомом. При положительном его решении исполком обращается с соответствующим требованием в народный суд. Другими словами, исполком принимает решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения в связи с нетрудовым характером средств, затраченных на возведение или приобретение последнего. Но такое решение требует судебного подтверждения его законности. Содержание спора и некоторые особенности судопроизводства по делам указанной категории дают основание прийти к выводу о необходимости отнесения их к числу дел, возникающих из административно-правовых отношений. Гражданин, обращающийся в суд с жалобой, требует признать административный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. В данном же случае мы имеем дело с противоположной конструкцией. Орган государственного управления требует, чтобы суд придал принятому им акту исполнительную силу в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом. Такое требование и является здесь, по нашему мнению, предметом судебного рассмотрения.

Особенности спора между участниками административного отношения объясняются прежде всего особым характером взаимоотношений сторон до их судебного рассмотрения. В отличие от участников гражданского правоотношения, участники административного правоотношения далеко не являются равноправными. Административный орган в одностороннем порядке определяет круг прав и обязанностей другого участника правоотношения — гражданина. В свою очередь гражданин, занимая в административном правоотношении подчиненное положение, обязан соблюдать все предписания органа власти, если они находятся в рамках закона. На стороне административного органа преимущественно права, на стороне гражданина преимущественно обязанности. Вместе с тем необходимо отметить, что в административном правоотношении гражданин имеет не только обязанности, но и права, а административный орган не только права, но и обязанности. Так, административный орган или соответствующее должностное лицо несут обязанность соблюдения установленных законом процессуальных гарантий, а гражданин соответственно вправе требовать соблюдения данных гарантий. В связи с этим в сфере процессуально-правовых отношений орган власти и гражданин являются полностью равноправными.

Необходимо отметить, что в точном соблюдении законов со стороны административных органов в равной степени заинтересованы как граждане, лица, обязанные соблюдать законы, так и советское государство, их издающее. В связи с этим гражданам предоставлено право обжалования незаконных действий административных органов. В случаях, предусмотренных законом, жалобы рассматриваются судом. Обращаясь с жалобой на действия административного органа, гражданин прежде всего стремится охранить свои права. Вместе с тем его личная заинтересованность в ряде случаев может служить делу защиты интересов советского государства. Более того, в некоторых случаях (производство по жалобам на неправильности в списках избирателей) обращение гражданина в суд может быть направлено на охрану не субъективного, а исключительно объективного права. Специального исследования заслуживает вопрос о том, являются ли по своему характеру нормы, регулирующие порядок судебного рассмотрения дел, возникающих из административно-правовых отношений, административно-процессуальными или гражданско-процессуальными? В свое время А. Ф. Клейнман полагал, что нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, «строго говоря, не относятся к гражданскому процессу… правильно было бы регулировать порядок осуществления правосудия по административным делам нормами административного процесса, создав специальные кодексы: административный и административно-процессуальный». Сходная точка зрения высказана и в ряде последних работ А. Е. Лунева. По его мнению, «процесс расследования административных нарушений, а также рассмотрения этих нарушений в административных и судебных органах есть две части административного процесса». Правда, в более поздней статье, написанной в соавторстве с Н. Г. Салищевой и Л. М. Розиным, А. Е. Лунев изменил свою точку зрения. В упомянутой статье говорится о том, что «процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения в суде жалоб на незаконные действия администрации... являются гражданско-процессуальными». По мнению П. Ф. Елисейкина, «социалистическое правосудие осуществляется не только в форме уголовного и гражданского процесса, но также в форме административного процесса». Разное понимание самого термина «административный процесс» выявила также дискуссия, имевшая место в Институте государства и права АН СССР.

Нам представляется, что судебное рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений, должно происходить по нормам гражданско-процессуального, но не административно-процессуального права. В нашей стране нет специальных судов административной юстиции. При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд вне сомнения применяет наряду с гражданско-процессуальными и административно-процессуальные нормы. Однако последние не определяют порядка судопроизводства по делам этой категории, а главным образом позволяют судить о правомерности или неправомерности действий административного органа. Существующая же гражданско-процессуальная форма является достаточно гибкой, способствующей установлению истины при рассмотрении самых разнохарактерных категорий дел. Отнесение норм, по которым происходит судебное рассмотрение данной категории дел, к числу административно-процессуальных разрушает установившееся понятие гражданско-процессуальных правоотношений. По своему характеру отношения, складывающиеся между судом и участниками дела, не могут быть признаны административно-процессуальными. Здесь нет отношений власти и подчинения в том виде, в каком они существуют при рассмотрении дела административным органом. Ни один из участников спора не находится административном подчинении суда. Перед лицом суда и орган власти гражданин полностью равноправны. Суд должен установить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — являлась правомерной. Бесспорно, что по действующему законодательству дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются по нормам гражданско-процессуального, но не административно-процессуального права (ст. 1, 4 и 24 Основ). Представляется, что нельзя ставить вопрос о якобы административно-процессуальном характере этих норм de lege ferenda. В процессуальной литературе правильно подчеркивается, что изъятия из общих правил гражданского судопроизводства «могут касаться лишь некоторых специфических вопросов, вытекающих из характера административных правоотношений и дел, возникающих из них, но отнюдь не должны сводиться к упрощенчеству». Одной из особенностей производства по делам, возникающих из административно-правовых отношений, является, по нашему мнению, разный характер заинтересованности его участников в исходе процесса. Если гражданин в исходе дела, как правило, имеет личную заинтересованность материально-правового характера, то заинтересованность административного органа связана с иным. Он заинтересован в точном соблюдении социалистической законности во вверенной ему отрасли управления.

Дела, возникающие из административно-правовых отношений, рассматриваются в суде с участием гражданина и только в необходимых случаях с участием представителя административного органа (см., например, ст. 22 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»). Указанное правило является определенным исключением из принципа состязательности, обусловленным особенностями судопроизводства по этим делам. Еще до судебного заседания орган управления направляет в суд административное производство (производство о наложении административного штрафа, нотариальное производство и т. д.). Тем самым суд уже заранее ставится в известность о позиции, занимаемой по делу органом управления, в распоряжение суда предоставляются также все собранные по делу доказательства. Каких-либо новых данных представитель органа государственного управления при явке в суд, как правило, сообщить уже не может. Кроме того, вызов должностных лиц в судебное заседание связан с их отрывом от обычной деятельности в сфере государственного управления, что является в общем нецелесообразным. Однако в определенных случаях в связи с особенностями конкретного дела суд может обязать должностное лицо явиться в судебное заседание. Подобная необходимость может возникнуть, например, при недостаточности доказательственного материала, имеющегося в представленном административном производстве, при ссылке гражданина на незаконность методов, которыми действовало должностное лицо, и в некоторых других случаях. При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, задача суда в значительной степени облегчается в связи с тем, что еще до судебного рассмотрения спора орган власти с соблюдением административно-процессуальных норм и при активном участии гражданина должен собрать и исследовать максимум возможных доказательств по делу. В условиях социалистического общества, одной из закономерностей развития которого все более становится всемерное укрепление социалистической законности, такое собирание и исследование доказательств является, как правило, объективным и квалифицированным. В связи с этим задача суда нередко ограничивается затребованием доказательств, собранных административным органом, и их всесторонней проверкой. Очевидно, что гражданину во всяком случае предоставляется право представлять суду свои соображения в отношении полноты и достоверности доказательственного материала, которым оперировал административный орган, а также высказывать свое мнение в отношении оценки доказательств. В тех случаях, когда в ходе исследования доказательств, представленных административным органом, суд убеждается в их недоброкачественности, действия административного органа должны быть признаны незаконными. По этому пути идет и судебная практика. Участие гражданина в доказательственной деятельности в подобных случаях является минимальным; он должен лишь обратить внимание суда на неполноту, неубедительность, неправильную оценку и т. д. доказательств, которыми оперировал административный орган. В народный суд Чунского района Иркутской области поступила жалоба гр-на Херликова. Из акта о нарушении и постановления о наложении штрафа усматривалось, что Херликов разжег в лесу огонь, нарушая установленные правила, вследствие чего произошел пожар. Заявитель требовал отмены наложенного штрафа на том основании, что правонарушения он не совершил, а административный орган не располагает доказательствами того, что пожар произошел по его вине. При рассмотрении дела выяснилось, что должностное лицо, наложившее штраф (главный лесничий Чунского ЛПХ), не имел сколько-нибудь убедительных доказательств виновности Херликова. Штраф на заявителя был наложен исходя из предположения, что «разводить огонь больше было некому», так как пожар произошел на участке, отведенном Херликову для покоса. При таких обстоятельствах дела народный суд поступил совершенно правильно, признав наложение штрафа незаконным и отменив его.

В других случаях гражданин может активно участвовать в доказательственной деятельности, убеждать суд в незаконности, необоснованности действий административного органа. Так, например, П., зам. директора по хозяйственной части одного из учреждений г. Иркутска, был подвергнут административному штрафу за содержание в антисанитарном состоянии участка улицы, примыкающего к учреждению. Обратившись с жалобой в суд, П. доказал, что уборка улицы не производилась по вине дворника учреждения, совершившего прогул. В обоснование своих утверждений П. представил в суд необходимые доказательства, в том числе приказ об увольнении дворника за прогул, имевший место в день составления протокола о нарушении.

Законодательство по-разному решает вопрос о наименовании и возможности обжалования судебных постановлений, вынесением которых заканчивается рассмотрение дел, возникающих из административно-правовых отношений. Так, дела по жалобам на неправильности в списках избирателей заканчиваются вынесением судебных решений, которые могут быть обжалованы в кассационном порядке. Дела по жалобам на наложение административного штрафа заканчиваются вынесением определения, а дела об изъятии домовладений, возведенных на нетрудовые доходы, — постановлениями, которые обжалованию не подлежат. Вряд ли можно оправдать различные решения одного и того же вопроса и отсутствие терминологического единства по сходным категориям дел. Все дела, возникающие из административно-правовых отношений, должны заканчиваться принятием единого судебного акта — либо решения, которое в соответствии со ст. 44 Основ может быть обжаловано в кассационном порядке, либо определения, которое в связи с прямым запрещением закона обжаловано быть не может. Очевидно, что возможность вынесения определения необходимо обосновать особенностями производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Связано ли со спецификой дел, возникающих из административно-правовых отношений, невозможность обжалования судебных постановлений, вынесенных по этим делам? На этот вопрос, применительно к делам о жалобам на наложение административного штрафа, положительно отвечают А. Е. Лунев, Н. Г. Салищева и Л. М. Розин. Указанные авторы обосновывают это следующими соображениями: «Рассматривая дела о незаконном наложении штрафа, суд выступает, по существу, в качестве второй инстанции… В данном случае вполне достаточно судебной проверки законности административного акта в одной инстанции. При этом следует учитывать те дополнительные возможности, которые имеются в деле обжалования действий административных органов при наложении штрафов» (имеется в виду возможность отмены незаконно наложенных штрафов вышестоящими органами или должностными лицами, а также принесение протеста прокурором).

Можно ли рассматривать суд в качестве второй инстанции по отношению к административным органам? Представляется, что на этот вопрос необходимо ответить отрицательно. Ведь и по ряду других категорий дел существует так называемый порядок предварительного внесудебного разрешения спора. Так, по трудовым делам требование работника первоначально рассматривается комиссией по трудовым спорам, затем комитетом профсоюза и только после этого он имеет право обратиться в суд. Однако в этом и подобных случаях суд не рассматривается в качестве второй или третьей инстанции. Суд не может рассматриваться по отношению к административному органу в качестве второй инстанции в связи с различием правоотношений, складывающихся при разрешении спора в административном органе и в суде. В первом случае это административно-процессуальные, а во втором — гражданско-процессуальные отношения.

Совершенно очевидно, что в некоторых случаях судебные постановления по делам, возникающим из административно-правовых отношений, по тем или иным причинам (недостаточная квалификация судей, неполное выяснение обстоятельств дела, нарушение материальных или процессуальных норм и т. д.) могут не отвечать принципу соответствия объективной истине. В подобных случаях гражданам должна быть предоставлена возможность восстановления нарушенных прав путем обжалования незаконных или необоснованных постановлений. Кроме того, и при вынесении законного и обоснованного судебного постановления сама возможность его обжалования является весьма существенным элементом, способствующим законности деятельности суда. При оставлении такого постановления в силе вышестоящим судом гражданин убеждается в его обоснованности, что имеет огромное воспитательное значение. В связи с изложенным мы считаем, что запрещение обжалования судебных постановлений по делам, возникающим из административноправовых отношений, не имеет достаточной правовой базы и от него необходимо отказаться.

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

В современный период встречаются нарушения закона, связанные с его незнанием, неправильным толкованием, недостаточным выяснением обстоятельств дела и т. д. Поэтому для более реальной гарантии прав граждан им необходимо предоставить широкие полномочия, связанные с обжалованием незаконных, по их мнению, актов управления. В случаях, предусмотренных законом, такая жалоба может быть подана в суд.

Основы гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик (далее — Основы) законодательно закрепили наличие в советском гражданском процессе самостоятельного производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Новые ГПК союзных республик посвящают ему специальные подразделы. Выделение законодателем самостоятельного производства по административным делам явилось одним из проявлений развития социалистической демократии.

Судебный контроль — чрезвычайно эффективная форма контроля. Суд может более реально гарантировать права граждан в силу ряда обстоятельств. Процессуальный порядок рассмотрения судебных дел, в условиях наделения участников разбирательства значительным объемом прав, является весьма целесообразным, создающим максимум условий для установления истины. Сам процесс рассмотрения и разрешения дел происходит здесь в обстановке, исключающей возможность постороннего воздействия на судей. Зная о вероятности последующего контроля и, в частности, контроля со стороны суда, органы государственного управления и должностные лица со значительной большей ответственностью подходят к исполнению своих служебных обязанностей.

Гражданское процессуальное право характеризуется единством, своей единой сущностью. Между тем до последнего времени основные его институты и понятия исследовались лишь применительно к исковому производству. Действуют ли они и при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, и если действуют, то в какой степени и с какими особенностями? Ответа на эти вопросы в специальной литературе, как правило, не содержалось. В связи с этим изучение проявления основных процессуальных понятий и институтов и по административным делам имеет значение не только для данного производства, но способно обогатить теорию гражданского процессуального права в целом.

Все это и обусловило выбор темы диссертации.

Диссертация состоит из четырех глав. Первая глава — «Административная юстиция в буржуазных странах и судебный надзор за законностью управления в странах социализма» — носит вводный характер.

Вторая глава диссертации посвящена истории судебного контроля в СССР. Автор останавливается на высказываниях В. И. Ленина о необходимости укрепления законности, строгого соблюдения законов всеми должностными лицами и гражданами, борьбы с волокитой и бюрократизмом.

В связи с тем, что институт судебного контроля в советском праве сложился не сразу, кратко освещается история предшествовавших ему форм контроля. Рассматриваются нормы ГПК союзных республик, явившиеся зачатками судебного контроля за законностью управления (жалобы на действия нотариусов, дела об освобождении от военной службы по религиозным убеждениям). Автор анализирует нормы Постановления ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. как первой попытки широкого обращения законодателя к судебной форме контроля за действиями органов управления.

В диссертации освещается история судебного контроля в период Великой Отечественной войны. Подчеркивается, что, оперативно и с соблюдением действующего законодательства рассматривая дела о взыскании недоимок по налогам и обязательным поставкам, суд внес серьезный вклад в дело укрепления обороноспособности страны. В конце главы излагается история института судебного контроля в послевоенный период до принятия Основ и новых ГПК.

Центральными в диссертации являются главы третья и четвертая. Глава третья посвящена теоретическим вопросам производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Она подразделяется на три параграфа:

§ 1. Понятие производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

§ 2. Соотношение общих и специальных правил гражданского судопроизводства при рассмотрении административных дел.

§ 3. Определение круга дел, возникающих из административно-правовых отношений. Предложения о расширении судебной подведомственности по административным делам.

Старые ГПК союзных республик выделяли исковое и особое производство. В соответствии с этим в теории дела, возникающие из административно-правовых отношений, относили к одному из этих производств. Между тем с самого своего возникновения дела по спорам о праве административном являлись самостоятельной, отличной от искового и особого производства категорией дел. Поэтому в литературе были высказаны предложения о необходимости законодательного закрепления в советском гражданском процессе самостоятельного производства — производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Основы это предложение восприняли.

В чем состоит сущность, природа производства по административным делам? В этих делах суд разрешает спор о праве, но о праве не гражданском, а административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность требований гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя исключающими друг друга требованиями, позициями по одному и тому же правовому вопросу. Суд обязан определить, чья же позиция по делу — административного органа или гражданина — соответствует закону.

При рассмотрении дела суд исследует спорное правоотношение в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность действий органа управления. В частности, такая проверка, по мнению диссертанта, необходимо должна включать и проверку соблюдения установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в соблюдении указанных гарантий, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа.

В рассматриваемом производстве общие правила гражданского процесса применяются к разрешению административных дел. Оно является самостоятельной категорией дел, рассматриваемых в порядке гражданского судопроизводства. Самостоятельность этой категории дел определяется тем, что при их рассмотрении действуют не только общие правила гражданского судопроизводства, но и предусмотренные законом изъятия (исключения из правил и дополнения к ним). При этом изъятия из общих правил гражданского судопроизводства объясняются природой дела, особенностями спорного административного правоотношения.

Таким образом, производство по административным делам можно было бы определить следующим образом. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, является особым процессуальным порядком рассмотрения определенной категории дел, в основе которого лежат общие правила гражданского судопроизводства, а также обусловленные спецификой административньк дел изъятия из этих правил. В ходе рассмотрения подведомственных ему споров о праве административном суд проверяет законность и обоснованность действий органов управления. Применение правил гражданского судопроизводства к рассмотрению административных дел обеспечивает максимум условий для установления истины по делу, охраны прав граждан и соблюдения законности.

В соответствии со ст. 1 Основ (ст. 1 ГПК) административные дела рассматриваются по общим правилам гражданского судопроизводства за отдельными изъятиями, предусмотренными в законе. В соответствии с указаниями Основ и ГПК необходимо раскрыть понятие «общих правил гражданского судопроизводства», выявить все изъятия из них, действующие при рассмотрении административных дел.

К общим правилам гражданского судопроизводства необходимо отнести основную массу норм ГПК, включая нормы раздела «Исковое производство». Изъятиями из общих правил являются нормы, регулирующие производство по административным делам и особое производство (главы 22–25 и 26–33 ГПК). Они корректируют общие правила гражданского судопроизводства,

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений исключая применение некоторых из них и, наоборот, дополняя их определенными правилами при рассмотрении указанных категорий дел. Изъятия из общих правил объясняются природой производства по административным делам и особого производства, призваны повысить эффективность судебной защиты по этим делам.

Изъятия из общих правил гражданского судопроизводства, которые законодатель может установить для административных дел, по мнению автора, должны отвечать ряду условий: 1) специальные правила судопроизводства должны органически вытекать из особенностей материальных административно-правовых отношений; 2) специальные нормы, как правило, не должны противоречить основным, принципиальным положениям норм, регулирующих общий порядок гражданского судопроизводства; 3) они не должны быть сколько-нибудь многочисленными. Изъятия должны носить характер лишь отдельных исключений из общих правил, но отнюдь не создавать особого в своей основе режима судопроизводства для этих дел.

Изъятия из общих правил гражданского судопроизводства, действующие при рассмотрении административных дел, сформулированы прежде всего в ст. 232—244 ГПК. Однако сказанным в этих статьях круг изъятий и отступлений от общих правил судопроизводства далеко не исчерпывается. При рассмотрении административных дел не применяются и некоторые другие общие правила гражданского судопроизводства, поскольку их применение противоречило бы самой природе данной категории дел. Сказанное определяется особенностями спорного материального правоотношения.

В диссертации критикуются высказывания некоторых ученых (А. Е. Лунев), по мнению которых нормы, регулирующие порядок разбирательства и разрешения дел, возникающих из административно-правовых отношений, являются не гражданско-процессуальными, а административно-процессуальными. Разрешение административных споров в порядке гражданского судопроизводства в качестве административного процесса или административного иска рассматривать нельзя. Не вызывает сомнения, что в данном случае используется гражданско-процессуальная форма. Поэтому непонятно, каким образом ее можно именовать «административным процессом» или «административным иском».

При рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд вне сомнения применяет наряду с гражданско-процессуальными и административные нормы. Однако последние не определяют порядка судопроизводства по делам этой категории, а, по мнению диссертанта, позволяют главным образом судить о правомерности или неправомерности действий административного органа.

Судебный контроль за действиями органов управления осуществляется не только при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений. Такой контроль сопутствует рассмотрению ряда гражданско-правовых споров, тем или иным образом связанных с деятельностью администрации. Этот контроль необходимо осуществляется и в уголовном судопроизводстве.

По мнению автора, судебный контроль за законностью и обоснованностью действий административных органов осуществляется при рассмотрении любого гражданского дела, связанного с требованием органа управления или с требованием к органу управления. Сказанное не означает, что все дела, рассмотрение которых связано с проверкой законности действий органов управления, должны быть отнесены к числу возникающих из административно-правовых отношений. Критерием разграничения административных и исковых дел, по мнению диссертанта, должно служить следующее. Если предметом судебного рассмотрения является исключительно проверка законности и обоснованности действий органа управления (более точно административное правоотношение, не осложненное элементами иных правоотношений), дело должно быть отнесено к числу возникающих из административно-правовых отношений. И, наоборот, если такая проверка лишь преюдицирует разрешение вопроса гражданского, жилищного, семейного и т. д. права, дело должно быть признано исковым.

Пользуясь этим критерием, автор пришел к выводу, что, кроме дел, перечисленных в соответствующих разделах ГПК, в праве имеются и некоторые другие категории дел, которые должны быть квалифицированы в качестве возникающих из административно-правовых отношений. К ним относятся, в частности, дела о взыскании расходов по розыску лица, расходов, связанных с инвентаризацией строения, принадлежащего гражданину, дела о взыскании излишне выплаченных гражданам пенсий и пособий. В основе всех этих споров лежат административные отношения. В одном случае это отношения, возникающие в связи с объявлением розыска лица (отношения в области охраны общественного порядка), в другом — отношения по управлению в области жилищно-коммунального хозяйства и в третьем — отношения в области социального обеспечения. Элементы иного, например, гражданского, правоотношения в данном случае усмотреть затруднительно.

Законодательством союзных республик в определенных случаях предусмотрено безвозмездное изъятие строений, возведенных гражданами с нарушением закона. Мы имеем в виду прежде всего Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 26 июля 1962 г. «О безвозмездном изъятии домов, дач и других строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы» и соответствующие указы, принятые в союзных республиках. Вопрос о наличии оснований к изъятию строений предварительно рассматривается соответствующим исполкомом. При положительном его решении исполком обращается с соответствующим требованием в суд. Другими словами, исполком принимает решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения в связи с нетрудовым характером средств, затраченных на возведение или приобретение последнего. Но такое решение требует судебного подтверждения его законности. Содержание спора и некоторые особенности судопроизводства по этой категории дел дают основание прийти к выводу о необходимости отнесения их к числу возникающих из административно-правовых отношений. Гражданин, обращающийся в суд с жалобой, требует признать административный акт недействительным вследствие допущенного нарушения закона. В данном же случае мы имеем дело с противоположной конструкцией. Орган государственного управления требует, чтобы суд придал принятому им акту исполнительную силу в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом.

Все перечисленные категории дел (о взыскании расходов по розыску, инвентаризации, о взыскании излишне выплаченных пенсий и пособий и об изъятии строений, возведенных гражданами на нетрудовые доходы), несмотря на их административно-правовую природу, в производство по административным делам не включены. Общие правила гражданского судопроизводства при рассмотрении большинства этих дел применяются по существу в полном объеме (исключение составляют дела о безвозмездном изъятии строений).

Весьма незначительные отступления от общих правил гражданского судопроизводства установлены лишь некоторыми ведомственными нормативными актами, а также постановлениями Пленума Верховного Суда СССР. Возможность применения всего объема общих правил гражданского судопроизводства является лишним доказательством отличной приспособленности гражданско-процессуальной формы и к разрешению административных дел.

Несколько сложнее обстоит вопрос с жалобами на действия нотариусов. Законодатель причисляет их к делам особого производства. Между тем жалобы на действия нотариусов в значительной степени отличны от иных дел особого производства. Они представляют собой спор, предметом которого является правомерность действий этого должностного лица. Рассматривая дело с участием нотариуса и заинтересованного лица, суд разрешает возникший спор по существу. Решение суда, которым удовлетворена жалоба заявителя, отменяет совершенное нотариальное действие или обязывает выполнить такое действие. Это решение принципиально не отличается от решений по другим административным делам. По мнению диссертанта, было бы правильным перенести главу 32 ГПК из подраздела «Особое производство» в подраздел «Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений». Такое решение вопроса обеспечило бы более четкую систему кодекса, соответствовало бы теоретическим положениям и интересам практики.

В юридической литературе имеются многочисленные высказывания, обосновывающие необходимость расширения судебного контроля за законностью действий органов управления. Автор считает, что эта проблема не снимается и с принятием Основ и ГПК. Указанные нормативные акты являются важным этапом по пути дальнейшего укрепления законности и охраны прав граждан. Однако их принятие не исключает дальнейшего расширения судебного контроля за действиями органов управления. Более того, по мнению диссертанта, законодателем в этом отношении намеренно создан специальный «резерв». Так, глава 24 ГПК РСФСР и соответствующие главы ГПК других республик озаглавлены «Жалобы на действия административных органов». По правилам этой главы в случаях, предусмотренных законом, должны рассматриваться жалобы на действия органов управления, которым законом предоставлено право производить взыскания с граждан в административном порядке (ст. 236 ГПК). Между тем в настоящее время эта глава практически применяется к единственной категории дел — жалобам на наложение штрафа. В таком же порядке следовало бы рассматривать жалобы и на производство других административных взысканий. Необходимость усиления судебного надзора за действиями административных органов как одного из средств охраны законности и прав граждан вытекает и из соответствующих положений Программы КПСС. Судебный контроль должен быть распространен на все наиболее важные административные права граждан.

Диссертант анализирует наиболее интересные предложения, имеющиеся в литературе по вопросу о расширении судебной подведомственности по административным делам, пытается дать свои рекомендации. По мнению автора, целесообразно предоставить гражданам право судебного обжалования отказа в прописке, в назначении пенсии, обжалования безвозмездного изъятия имущества, лишения права содержания в личной собственности скота, права пользования земельным участком. Суд должен рассматривать жалобы и на наложение ряда административных взысканий — лишение права управления транспортом, наложение денежного начета, а также на некоторые другие действия административных органов. Необходимость предоставления права судебного обжалования таких действий обосновывается анализом законодательства, материалов судебной и административной практики, а также опыта зарубежных стран. Для того чтобы суды не были перегружены рассмотрением административных споров, дела о взыскании незначительных сумм недоимок автор предлагает изъять из судебной подведомственности и передать их на разрешение органов нотариата. Достаточной гарантией прав граждан явится в данном случае возможность оспаривания должником требования, основанного на исполнительной надписи, в судебном порядке.

Последняя, четвертая глава диссертации посвящена процессуальным особенностям рассмотрения административных дел. Она состоит из восьми параграфов:

§ 1. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и принципы гражданского процессуального права.

§ 2. Лица, участвующие в делах, возникающих из административно-правовых отношений.

§ 3. Некоторые особенности доказывания по административным делам.

§ 4. Возбуждение административных дел в суде. Подготовка дела к слушанию.

§ 5. Особенности судебного разбирательства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

§ 6. Судебные решения по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

§ 7. Исправление ошибок в судебных решениях по административным делам.

§ 8. Некоторые особенности исполнения судебных решений по административным делам.

Автор приходит к выводу, что при рассмотрении административных дел действуют все принципы гражданского процессуального права. Однако некоторые из них и, в частности, принципы диспозитивности, состязательности и непосредственности проявляются здесь с определенными особенностями. Стороны в административных делах по общему правилу не могут «свободно» решать, вступать ли им в определенное правоотношение, каким образом определить в нем круг своих прав и обязанностей и т. д. Орган управления, действуя от имени и в интересах государства, в одностороннем порядке определяет в правоотношении права и обязанности свои и гражданина. Последнему здесь принадлежат главным образом лишь процессуальные правомочия, основанные на важнейшей правообязанности точного и неуклонного соблюдения законов. В случае нарушения этой обязанности (и прав гражданина) вышестоящие органы государственного управления (а в случаях, предусмотренных законом, и суд) отменяют незаконные административные акты. Такая отмена влечет за собой аннулирование созданных этими актами отношений и в юридической литературе справедливо рассматривается в качестве правовосстановительной санкции. При этом обращение гражданина к защите вышестоящих органов государственного управления, а в случаях, предусмотренных законом, и суда ничем не ограничено. Гражданин сам решает, обращаться ли ему к такой защите, каким образом определить ее объем и т. п. В связи с этим необходимо прийти к выводу, что принцип диспозитивности действует и в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

По общим правилам гражданского судопроизводства действие этого принципа связывается с автономным характером субъективных гражданских прав. В делах же, возникающих из административно-правовых отношений, данный принцип вытекает из другого. Он базируется на обязанности органов государственного управления точно исполнять законы и гарантиях соблюдения законности и, в частности, праве жалобы гражданина. Кроме того, по административным делам действие принципа диспозитивности в известной степени ограничено. С некоторыми особенностями проявляются по административным делам также принципы состязательности и непосредственности.

В соответствии со ст. 29 ГПК РСФСР лицами, участвующими в делах, возникающих из административно-правовых отношений, являются заявители и заинтересованные граждане, органы государственного управления, государственные учреждения, предприятия, колхозы и иные кооперативные и общественные организации. Статья 240 ГПК Киргизской ССР говорит о лице, подавшем жалобу, а ст. 243 ГПК Таджикской ССР о жалобщике. Гражданина, жалующегося в суд на неправильности в списках избирателей, ГПК УССР и УзССР именуют жалобщиком и заявителем, причем употребляют эти термины как равнозначные. Какой из них следует признать более удачным? Гражданина, обжалующего в суд действия административных органов, следовало бы называть жалобщиком. Термин «жалобщик» вполне определенно характеризует процессуальное положение этого лица, ведущего судебный спор с органом государственного управления. Термин «заявитель» является не совсем удачным еще и потому, что он употребляется и для обозначения лиц, участвующих в делах особого производства, характеризующихся отсутствием спора о праве. Не вызывает сомнения, что характер дел особого производства и возникающих из административно-правовых отношений и процессуальное положение лиц, в них участвующих, различны. Поэтому было бы желательным и обозначение этих лиц различными терминами.

Можно ли гражданина и орган государственного управления, участвующих в административном деле, назвать сторонами в процессе? Термин «сторона» является обобщающим понятием в делах по спорам о праве. В делах, возникающих из административно-правовых отношений, суд разрешает спор о праве административном. Наличие правового спора предполагает наличие сторон, между которыми этот спор ведется. Поэтому существование понятия «сторона» и в делах, возникающих из административно-правовых отношении, вполне правомерно. Лица, участвующие в административных делах, пользуются правами и несут обязанности сторон за отдельными изъятиями, предусмотренными законом.

Доказательственная деятельность по административным делам обладает рядом особенностей. В частности, еще до судебного рассмотрения дела орган управления с соблюдением административных норм и при активном участии гражданина должен собрать и исследовать максимум возможных доказательств по делу. В связи с этим задача суда нередко сводится к затребованию доказательств, собранных административным органом, и их проверке.

Общее правило о распределении обязанностей доказывания к административным делам неприменимо. Такая обязанность лежит здесь в основном на органе государственного управления. В отношении же гражданина — стороны в административном деле — обычно можно говорить не об обязанности, а лишь о праве представления доказательств.

Практическое значение по административным делам имеет и вопрос о допустимости доказательств. Доказательства здесь зачастую незаменимы в силу того, что они, прежде всего, являются административными актами.

Основное место в главе занимает рассмотрение особенностей движения административных дел по отдельным стадиям гражданского процесса. К особенностям возбуждения административных дел в суде относится следующее. Дела, возникающие из административно-правовых отношений, подведомственны суду лишь в случаях, прямо предусмотренных в законе. Для административных споров характерен, как правило, и административный порядок их разрешения. Лишь наиболее важные административные права граждан (например, право участия в выборах) законодатель снабжает дополнительными гарантиями и относит разрешение споров о них к компетенции судебных органов.

В законе точно определен и субъект, пользующийся правом обращения в суд по административным делам. В одних случаях к судебной защите вправе прибегнуть лишь гражданин, несогласный с действиями органа управления, в других — только административный орган, требующий подтвердить законность своих действий и дать санкцию на применение принудительных мер к гражданину.

В ряде случаев закон строго регламентирует процедуру, предшествующую обращению в суд по административным делам. Мы имеем в виду предварительное рассмотрение жалобы на неправильности в списках избирателей исполкомом местного Совета, направление недоимщику платежного извещения и др. Соблюдение этой процедуры означает принятие мер к предварительному внесудебному разрешению спора и имеет значение предпосылки права на обращение в суд.

В пределах сжатых процессуальных сроков, установленных законом для рассмотрения административных дел, судья обязан произвести все необходимые действия по подготовке дела к слушанию и в составе суда рассмотреть его по существу.

При рассмотрении административных дел действует основная масса норм главы 15 ГПК «Судебное разбирательство» (общие правила гражданского судопроизводства), а также специальные нормы глав 22–25 ГПК, являющиеся исключениями из общих правил. Одно из них (и весьма существенное) заключается в следующем. Стороны в административных делах извещаются о времени и месте судебного заседания, однако их неявка не является препятствием к слушанию дела. Это правило до известной степени противоречит принципам непосредственности и состязательности гражданского процессуального права. Оно объясняется особенностями административного правоотношения, которое в состоянии неопределенности длительное время находиться не может. Связано это еще и с тем, что доказательства по административным делам сосредотачиваются, как правило, у органа управления, который в связи с запросом направляет их в распоряжение суда. Поэтому, участвуя в судебном заседании, сторона может представить дополнительные доказательства далеко не всегда. Но во всяком случае стороны должны непременно извещаться о времени и месте судебного заседания.

В соответствии со ст. 246 ГПК УССР дела по жалобам на наложение административного штрафа рассматриваются судом с участием заявителя и лишь в случае необходимости — с участием представителя органа или должностного лица, наложившего штраф. Таким образом, разрешение вопроса о необходимости вызова в судебное заседание такого представителя по ст. 246 ГПК УССР целиком находится на усмотрении суда. Было бы желательным приведение содержания этой статьи в соответствии с нормами ГПК других республик. Такой порядок в значительно большей степени согласуется с принципами непосредственности, состязательности и объективной истины гражданского процессуального права.

При заслушивании в судебном заседании объяснений лиц, участвующих в деле, и показаний свидетелей суд должен сопоставить излагаемые сведения с показаниями этих лиц, полученными вне процесса. Обычно они зафиксированы в представленных органом управления документах (протоколе о правонарушении, протоколе заседания административной комиссии, акте описи имущества и др.). Если между показаниями лица в процессе и вне процесса будут серьезные расхождения, суд должен выяснить их причину.

Участвующие в административных делах органы государственного управления заключения не дают, так как в данном случае они являются стороной в процессе. Суд заслушивает лишь объяснения их представителей, а также исследует акты, принятые этим органом управления.

Процессуальные особенности имеются и при рассмотрении отдельных категорий административных дел. Так, установив, что размер платежа исчислен неправильно, суд приостанавливает производство по делу и направляет материал органу взыскания для проверки (ч. 2 ст. 242 ГПК). Существование этого правила, по мнению автора, ничем не оправдано, и от него следует отказаться. Суд является достаточно компетентным и квалифицированным органом для разрешения всего комплекса правовых вопросов, возникающих при разбирательстве дел о взыскании недоимок. Установив, что размер платежа органами взыскания исчислен неверно, суд должен взыскать недоимку в исчисленном им законном размере. Приостановление производства по делу может быть оправдано лишь в том случае, если проверка определенных обстоятельств в судебном заседании затруднительна или невозможна. В редакции ч. 2 ст. 242 ГПК РСФСР автор предлагает внести соответствующие изменения.

В диссертации критикуются предложения отдельных авторов (В. А. Зайков), полагающих, что дела, возникающие из административно-правовых отношений, и, в частности, жалобы на наложение штрафа, должны рассматриваться судьями единолично. Против такого решения вопроса можно привести два принципиальных возражения. В настоящее время эти дела рассматриваются в суде лишь при наличии жалобы гражданина. Поэтому правильное разрешение таких дел приобретает огромное политическое и воспитательное значение. Необходимо иметь в виду и следующее. Наложение административных штрафов производится сейчас, как правило, по решению административных комиссий, работающих в широко коллегиальном составе. В этих условиях разрешение жалобы на решение административной комиссии судьей единолично является нецелесообразным. Контроль единоличного судьи за законностью действий административной комиссии принижал бы роль и значение этого авторитетного органа.

До принятия новых ГПК судебные постановления, разрешавшие спор по административным делам, именовались по-разному — решениями и определениями (дела по жалобам на наложение административных штрафов). Отсутствие терминологического единства противоречило теоретическим положениям науки гражданского процессуального права. Это противоречие в большинстве новых кодексов устранено. Исключение составляют лишь ГПК двух республик. В соответствии со ст. 238 ГПК Армянской ССР и ст. 241 ГПК Туркменской ССР производство по жалобам на наложение административного штрафа заканчивается вынесением определения. Такое решение вопроса противоречит не только теоретическим положениям науки гражданского процессуального права, но и положениям самих кодексов. Поэтому в ГПК этих республик следует внести изменения и именовать судебные постановления, заканчивающие производство по жалобам на наложение административного штрафа, судебными решениями. Судебным решением должно заканчиваться и судопроизводство по изъятию строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы.

Судебным решением заканчивается рассмотрение любого гражданского дела (искового, административного или особого производства). Из этого следует, что сущность решения как акта правосудия является единой безотносительно к роду разрешаемого дела. Иной взгляд противоречил бы единству гражданского процессуального права.

В диссертации критикуется точка зрения, в соответствии с которой в судебном решении, наряду с подтверждением права, содержится отличное от него «веление» или «приказ» суда. Упречность такой конструкции проявляется при попытке применить ее к судебным решениям об отказе в любом иске, к решениям о признании, а также к решениям по административным делам и по делам особого производства. В частности, «элемент приказа» невозможно усмотреть в судебных решениях по ряду административных дел. Суд здесь, как правило, лишь констатирует наличие либо отсутствие права или правоотношения. Суд подтверждает правомерность действий органа управления или констатирует, что административный орган действовал незаконно. В ряде случаев такие решения принудительно исполнены быть не могут (жалобы на неправильности в списках избирателей и наложение административного штрафа).

Автор высказывается за расширение полномочий судебных органов при рассмотрении административных дел. В частности, суду должно быть предоставлено право входить в обсуждение вопроса о сложении недоимок, правильности исчисления их размера. Должен обладать суд и правомочием замены административного штрафа предупреждением либо передачей дела на рассмотрение общественности. Отсутствие таких полномочий противоречит задаче борьбы с административными правонарушениями и укрепления законности.

Не вызывает сомнений, что ни одно незаконное или необоснованное судебное решение не может быть оставлено в силе и должно быть отменено в ходе производства в суде вышестоящей инстанции. По делам о взыскании недоимок каких-либо особенностей в этом отношении не имеется. Сложнее обстоит вопрос с решениями по другим административным делам. В соответствии с одними нормативными актами (Основы, ГПК большинства республик) любое судебное решение может быть обжаловано в кассационном порядке. Другие нормативные акты (Положения о выборах, ГПК УССР, Литовской ССР и Туркменской ССР) кассационное обжалование по административным делам запрещают.

Вопрос о возможности обжалования судебных решений по административным делам должен быть разрешен в законодательном порядке. Вероятность вынесения незаконного или необоснованного судебного решения по административному делу ничуть не меньше такой возможности по другим гражданским делам. Более того, запрещение обжалования такую вероятность в значительной степени повышает. Не вызывает сомнения, что формулировка «обжалованию не подлежит» вряд ли совместима с принципами демократизма. Возможность кассационного обжалования должна быть предоставлена по всем административным делам.

Последний параграф главы четвертой диссертации посвящен некоторым особенностям исполнения судебных решений по административным делам. По общему правилу в принудительном порядке могут быть исполнены лишь решения по делам о взыскании недоимок, а также об изъятии строений, возведенных или приобретенных гражданами на нетрудовые доходы. Напротив, решения по жалобам на неправильности в списках избирателей и на наложение административных штрафов принудительно исполнить невозможно.

Исполнение решения суда о взыскании недоимок производится не судебным исполнителем, а в виде исключения из общих правил гражданского судопроизводства соответствующим органом взыскания. До обращения в суд орган взыскания вправе описать имущество недоимщика, которое после вынесения решения и вступления его в законную силу изымается и реализуется. На практике это порой приводит к ряду несообразностей. В частности, для взыскания совершенно незначительных сумм недоимок суды иногда вынуждены санкционировать изъятие дорогостоящего имущества. Указанный способ исполнения судебных решений в равной степени неудобен для граждан и органов взыскания. Автор предлагает на исполнение таких решений распространить демократические общие правила гражданского судопроизводства. Мелкие суммы недоимок должны погашаться путем обращения взыскания на зарплату граждан. Такая же мера, как опись имущества должника в порядке обеспечения взыскания, должна применяться лишь в случае необходимости, когда для этого имеются серьезные основания (ст. 133 ГПК). Предлагаемое изменение полностью отвечало бы интересам государства и граждан, ликвидировало бы встречающиеся в практике взыскания недоимок нарушения закона.

Судебный контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности.

Вопрос о соотношении правосудия и государственного управления имеет большое теоретическое и чисто практическое значение. Являясь отдельными формами государственной деятельности и дополняя друг друга, названные функциональные проявления государственного суверенитета находятся в многообразных взаимоотношениях.

Прежде всего, правосудие характеризуется чертами, присущими любой государственной деятельности, и является одной из форм руководства обществом. Это весьма специфический вид государственной деятельности, предназначенный главным образом для разрешения конфликтов между гражданином и обществом, а также между отдельными носителями субъективных прав. Следовательно, его социальное и правовое назначение достаточно широко.

В случаях, предусмотренных законом, суды проверяют правомерность действий органов государственного управления, в том числе и законность применения ими мер административного принуждения. Представляется, что указанные меры можно подразделить на меры пресечения, восстановительные меры и административные наказания.

Часть авторов под мерами административной ответственности понимает только меры административного взыскания. Однако в настоящее время в литературе находит все большее признание тот взгляд, что об административной ответственности следует говорить во всех случаях применения мер административного принуждения, так как любая из них может быть реализована только путем привлечения нарушителей к ответственности.

По общему правилу контроль за правомерностью применения органами управления мер административного принуждения осуществляется в административном порядке. Однако в некоторых случаях такая проверка производится судами в порядке гражданского или уголовного судопроизводства. В частности, суд контролирует законность применения ряда мер административного пресечения, проверяет обоснованность наложения ареста на имущество недоимщика (ст. 240–244 ГПК РСФСР). По законодательству Литовской ССР суд в таком же порядке осуществляет контроль за законностью постановлений органов внутренних дел об изъятии автомототранспорта у собственников, грубо нарушавших правила движения. А в соответствии с законодательством УССР, БCCP, Азербайджана, Молдавии, Узбекистана и некоторых других союзных республик суд проверяет обоснованность требований органов ГАИ об изъятии у граждан транспортных средств за названные нарушения.

В определенных случаях правомерность установления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также законность принудительного привлечения к общественно полезному труду (ст. 198.2, 209.1 УК РСФСР) суд проверяет в порядке уголовного судопроизводства. Осуществляя административную юрисдикцию, судья единолично контролирует обоснованность административного задержания граждан, привлекаемых к ответственности за мелкое хулиганство, мелкую спекуляцию и подобные административные правонарушения.

В соответствии со ст. 109 ГК РСФСР суды рассматривают также дела о безвозмездном изъятии самовольно возведенных строений. Вопрос о том, является ли строительство самовольным и какова в конкретном случае должна быть санкция, предварительно рассматривается исполкомом местного Совета. Исполком вправе принять решение либо о сносе строения, либо об обращении в суд с требованием о его безвозмездном изъятии. Другими словами, решение, в котором указывается на необходимость изъятия строения, принимает исполком, но оно нуждается в подтверждении его законности. Суд рассматривает требование органа управления о придании принятому им акту исполнительной силы в связи с тем, что этот акт вынесен в точном соответствии с законом. Изъятие строения является восстановительной санкцией административно-правового характера, законность применения которой проверяется судом в порядке гражданского судопроизводства.

И, наконец, суды осуществляют контроль за правомерностью применения мер административного взыскания, т. е. за законностью привлечения граждан к административной ответственности в узком смысле этого слова. В порядке гражданского судопроизводства суд проверяет законность наложения административных штрафов, а в некоторых случаях и правомерность лишения водителей прав управления транспортом (ст. 236—239 ГПК РСФСР, ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г.). В порядке уголовного судопроизводства суд контролирует законность наложения на граждан таких мер административного взыскания, как административный арест, штраф и некоторых других (ч. 1 ст. 162, ч. 1 ст. 166, ч. 1 ст. 206, ст. 154, 197, 198, ч. 3 ст. 198 1 и другие УК РСФСР).

Подобного рода деятельность судебных органов некоторые авторы называют судебным «надзором». В других работах в качестве равнозначных употребляются термины судебный «надзор» и «контроль». Следует согласиться с В. Т. Квиткиным и В. И. Новоселовым, утверждающими, что более точным и правильным в данном случае будет термин «судебный контроль». Разница в терминологии объясняется различием в характере проверки и полномочиях, которыми обладают контрольные и надзорные органы. Органы надзора (например, прокуратура) не вправе определять правовую судьбу незаконного административного акта. Они лишь могут ставить перед компетентными органами управления вопрос об их отмене. В отличие от этого контрольные органы (а в случаях, предусмотренных законом, и суд) вправе изменять или отменять незаконные административные акты.

В свете изложенного можно было бы в принципе согласиться с утверждением К. И. Комиссарова о том, что судебный надзор «локализуется в рамках правосудия», поскольку он заключается в деятельности, направленной на проверку законности и обоснованности вступивших в силу постановлений нижестоящих судов. Однако, развивая эту мысль, автор приходит к выводу, что при рассмотрении дел, возникающих из административно-правовых отношений, суд контроля (или надзора) за законностью действий органов управления не осуществляет. По мнению К. И. Комиссарова, это не форма судебного контроля за деятельностью администрации, а только «специфическое процессуальное производство по делам». В обоснование своего вывода он приводит следующие аргументы: «Суд разбирает указанные дела по первой инстанции. Предметом его рассмотрения является не жалоба заинтересованного лица и не обжалованное постановление несудебпого органа, а само спорное правоотношение». Приведенные соображения верны, но они не подтверждают вывода автора. В соответствии со ст. 2 Основ законодательства о судоустройстве Союза ССР и союзных республик правосудие в СССР имеет своей задачей обеспечение точного и неуклонного исполнения законов всеми учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами СССР. Очевидно, что это возможно не иначе, как путем проверки соответствия законам деятельности перечисленных органов и их должностных лиц. Разумеется, такая проверка производится судом специфическим методом рассмотрения и разрешения в судебном заседании споров о праве или иных отнесенных к его компетенции дел. К. И. Комиссаров, безусловно, прав, считая, что предметом судебного рассмотрения по делам, возникающим из административно-правовых отношении, является административное правоотношение. Однако характер разрешения такого спора будет зависеть от того, чью позицию по делу — административного органа или гражданина — суд признает соответствующей закону. Более того, административное правоотношение становится предметом спора в суде исключительно потому, что гражданин жалуется на незаконность действий органа управления и просит отменить или изменить административный акт, противоречащий закону. В других случаях в суд, напротив, обращается орган управления, который ссылается на точное соответствие своих действий закону и на нарушение закона другим субъектом административного правоотношения — гражданином. В связи с этим орган управления требует, чтобы суд применил к гражданину определенные правовые санкции за неисполнение лежащих на нем обязанностей, например, обратил взыскание на имущество недоимщика. Однако это возможно лишь после того, как суд подтвердит законность действий органа управления. Таким образом, понятия «разрешение спора о праве административном» и «проверка законности действий» органов управления отнюдь не исключает одно другого. Разрешение спора невозможно без проверки законности действий участников административного правоотношения. Поэтому точку зрения К. И. Комиссарова признать обоснованной нельзя.

Итак, правосудие выступает и в роли формы контроля за законностью действий органов управления. Это вызывает необходимость анализа его главнейших отличительных черт.

Специфика того или иного государственного органа может быть раскрыта прежде всего путем анализа места, которое он занимает в системе органов Советского государства, а также стоящих перед ним задач и методов его деятельности. Статья 102 Конституции СССР в качестве самостоятельного вида органов советского государства выделяет судебную систему, предназначенную для отправления социалистическиго правосудия.

Задачи, стоящие перед судебными органами, специфичны (ст. 2 Основ гражданского судопроизводства, ст. 2 Основ уголовного судопроизводства). Но некоторые из них (охрана государственного и общественного строя СССР, социалистической системы хозяйства и социалистической собственности, защита прав и охраняемых законом интересов субъектов и др.) совпадают с общими задачами, стоящими перед органами Советского государства вообще. Другие же задачи характерны только для него. К ним относятся правильное и быстрое рассмотрение и разрешение гражданских дел, быстрое и полное раскрытие преступлении, изобличение виновных и обеспечение правильного применения закона с тем, чтобы каждый совершивший преступление был подвергнут справедливому наказанию и ни один невиновный не был привлечен к уголовной ответственности.

Весьма своеобразными являются и методы судебной деятельности. Порядок рассмотрения и разрешения гражданских точно и твердо определен процессуальным законом. Неуклонное соблюдение его делает возможным установление действительных обстоятельств судебного дела и правильного применения к ним нормы закона. Таким образом, неотъемлемым признаком правосудия является осуществление его в строго регламентированной форме, создающей максимум условий для установления истины по делу и реальной защиты прав лиц, обратившихся в суд. Демократизм судебной процессуальной формы немыслим без предпосылок, заложенных в самой организации советской судебной системы. Мы имеем в виду, прежде всего, выборность всех судебных органов, коллегиальность рассмотрения и разрешения дел, участие в работе суда первой инстанции народных заседателей, гласность судебного разбирательства, независимость судей и подчинение их только закону и др.

Все без исключения принципы советского судоустройства имеют значение не пышных, но ничего не значащих деклараций, а исполненных глубокого смысла важных практических положений. Например, принцип независимости судей и подчинения их только закону призван поднять самостоятельность и ответственность судей при разрешении любого правового вопроса. Суд не связан выводами и оценками, сделанными по обстоятельствам рассматриваемого им дела иными органами. Данный вывод базируется на анализе ст. 55 ГПК РСФСР и ст. 28 УПК РСФСР, в соответствии с которыми не подлежат судебному доказыванию лишь факты, установленные вступившим в законную силу судебным решением или приговором. В связи с этим нельзя согласиться с имеющими место в юридической литературе высказываниями о преюдициальном значении фактов, установленных решениями органов государственного управления. Так, В. П. Воложанин полагает, что факты, «установленные любым юрисдикционным органом в пределах своей компетенции, имеют преюдициальный характер и могут приниматься без доказывания».

Если факт, установленный решением какого-либо несудебного органа, позднее попадает в орбиту судебного рассмотрения, то решение соответствующего органа следует рассматривать лишь в качестве доказательства по делу (ст. 63 ГПК РСФСР, ст. 88 УПК РСФСР.) Разумеется, такой акт, как правило, будет для суда весьма авторитетным. Однако суд не обязан с ним соглашаться и в случае необходимости, и частности, когда на этом настаивают участники процесса, вправе проверить соответствие действительности изложенных и нем фактов.

Как правильно отмечается в литературе, наличие заранее установленного законом процессуального порядка является настолько серьезным признаком правосудия, что без него не может быть и самого правосудия. Из этого принципиального положения можно сделать два важных вывода. Нельзя отнести к области правосудия деятельность каких-либо органов, в том числе суда или судьи, если закон не содержит ее детальной регламентации. С другой стороны, качества акта правосудия лишь формально могут быть признаны за судебным постановлением, вынесенным с грубым нарушением процессуального закона. Необязательно даже, чтобы эти нарушения повлекли за собой вынесение неправосудного судебного акта. Достаточным основанием к отмене таких постановлений процессуальный закон считает вероятность такой возможности (ст. 308 ГПК РСФСР, ст. 345 УПК РСФСР).

Анализируя в свое время достоинства судебной процессуальной формы по сравнению с иными формами защиты субъективных прав, С. В. Курылев в качестве недостатка обращал внимание на ее относительную, по сравнению с большинством остальных форм, громоздкость. Он указывал, что гарантии объективности рассмотрения дела, установления его фактических обстоятельств и применения закона, воспитательного воздействия на граждан здесь более обширны. А чем обширнее гарантии, тем сложнее, дороже и медлительнее процесс.

Последнее соображение справедливо лишь отчасти. Дело в том, что порядок, последовательность, а также сжатые сроки рассмотрения дел четко зафиксированы в законе. Например, в соответствии со ст. 238 ГПК жалобы на действия административных органов рассматриваются судом в десятидневный срок. Сложные же правовые вопросы, разрешаемые в административном порядке, порой переходят из органа и орган, из инстанции в инстанцию, и до их окончательного и правильного разрешения иногда проходит немало времени. И, наоборот, если такое дело так или иначе попадает в сферу правосудия, то на процесс его рассмотрения, как правило, времени затрачивается сравнительно немного. Самое же главное заключается в том, что вопрос обычно разрешается правильно и окончательно. Вот характерный пример. Волжской рыбинспекцией за браконьерский лов рыбы был задержан гражданин, назвавшийся слесарем Угличского часового завода Н. А. Спиридоновым. По месту его работы было направлено постановление о наложении административного штрафа, и из зарплаты Спиридонова было удержано 10 руб. На самом же деле Спиридонов правонарушения не совершал. Неизвестный, задержанный инспектором госрыбнадзора, выдал себя за Спиридонова, а орган управления не проверил личности нарушителя. Для защиты своих прав Н. А. Спиридонов в течение нескольких месяцев безуспешно обращался в самые различные органы — рыбинспекцию, административную комиссию, прокуратуру. Лишь вмешательство судебных органов вынудило снять незаконно наложенный штраф.

Таким образом, все перечисленные ранее признаки позволяют отнести суд к самостоятельному виду государственных органов, а правосудие — к самостоятельному виду государственной деятельности. В отношении всех иных органов Советского государства можно говорить о правовых и организационных формах выполняемых ими функций. Правосудие же осуществляется исключительно в правовых формах, что уже само по себе является характерной отличительной чертой данного вида государственной деятельности. Разумеется, и суду присущи отдельные неправовые (организационные) формы деятельности. К ним можно отнести отчеты перед избирателями, работу, проводимую с народными заседателями, и т. д. Однако указанная деятельность правосудием не является.

В последнее время в юридической литературе был поставлен интересный вопрос о «фактической процессуальной деятельности. При этом указывается, что на нее воздействуют не только нормы процессуального права, но также ‟классовые, политические, исторические, правовые, а в конечном счете, экономические условия общества”. По этой причине такая деятельность более самостоятельна и отзывчива на изменения в экономических отношениях общества, чем, например, установленные законом внешние формы процесса».

Постановку вопроса о фактической процессуальной деятельности следует признать плодотворной. Она исходит из того, что имеет место в реальной действительности в тех случаях, когда изменения процессуального закона не успевают за развитием общественных отношений. Примером этого является, в частности, история возникновения и развития института участия представителей общественности в гражданском судопроизводстве. Фактическое появление такого рода отношений предшествовало закреплению их в процессуальном законе. В качестве примера формирования фактических процессуальных отношений, в полной мере не урегулированных законом, можно привести практику применения звукозаписи при рассмотрении уголовных дел в суде. Как известно, действующее уголовно-процессуальное законодательство допускает такую возможность (ст. 264 УПК РСФСР), но не определяет порядка производства звукозаписи в суде.

Признавая наличие фактической процессуальной деятельности, следует в то же время подчеркнуть следующее. Подвергаясь воздействию различных неправовых явлений, фактическая процессуальная деятельность должна всегда исходить положений процессуального закона или во всяком случае не противоречить ему. В противном случае фактическая процессуальная деятельность будет не чем иным, как грубым нарушением закона. Например, возможность трансляции судебных процессов по радио или телевидению основана на принципе гласности судебного разбирательства (ст. 111 Конституции СССР, ст. 11 Основ гражданского судопроизводства, ст. 12 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик). Фактическая процессуальная деятельность, происходящая в такой ситуации, неизбежно будет обладать определенными особенностями. Однако эти особенности должны укладываться в рамки процессуального закона и не создавать коллизии между законом и фактической процессуальной деятельностью. К сожалению, на практике так бывает не всегда. В частности, в речи по уголовному делу одного из государственных обвинителей Ярославской области был опущен раздел, посвященный анализу доказательств. Это оправдывалось тем, что «судебный процесс передавался по телевидению, и время для выступления сторон было регламентировано и ограничено». Разумеется, подобные явления недопустимы.

Следует подчеркнуть, что не любая деятельность людей, происходящая во время отправления правосудия, может быть признана фактической процессуальной деятельностью. В некоторых случаях она может носить чисто фактический характер, так как не способна порождать каких-либо процессуальных последствий. Показателен следующий случай, имевшим место при рассмотрении одного уголовного дела в Кировском районном народном суде г. Иркутска. На вопрос одного из участников процесса подсудимый ничего не ответил, но утвердительно кивнул головой. Когда задавший вопрос заявил ходатайство о занесении в протокол судебного заседания «утвердительного ответа» подсудимого, председательствующим вполне резонно разъяснил, что записывать нечего, поскольку информация подсудимым была сообщена не в форме, предусмотренной процессуальным законом.

Как указывалось ранее, для административных правоотношений характерно разрешение возникающих из них споров в административном порядке. В связи с этим некоторые авторы полагают, что и разрешение судом подобных дел есть административный процесс. Такая точка зрения противоречит действующему законодательству, поскольку дела, возникающие из административноправовых отношений, рассматриваются в настоящее время судами по общим правилам гражданского судопроизводства за немногими исключениями, предусмотренными законом. Причем все эти изъятия в основном сосредоточены в гражданских процессуальных кодексах. Поэтому здесь возможен единственный вывод: нормы, регулирующие в суде порядок рассмотрения административных дел, имеют гражданско-процессуальный характер. Весьма примечательно, что к этому выводу начинают склоняться в последнее время и ученые, которые ранее придерживались иных взглядов. Например, П. Ф. Елисейкин в одной из своих позднейших работ утверждает, что сейчас «по крайней мере преждевременно говорить об осуществлении правосудия в форме административного процесса. Для выделения такой формы правосудия необходимо... наличие административно-процессуальных норм, которые были бы специально предназначены регулировать порядок их разбирательства судом...». А таких норм по действующему законодательству действительно нет.

Вышеизложенное ничуть не противоречит известной формуле К. Маркса о том, что «материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы...». Это положение нельзя рассматривать прямолинейно. Как следует из контекста цитируемой работы «Дебаты по поводу закона о краже леса», К. Маркс имел в виду не соотношение материального и процессуального права вообще, а лишь соотношение между уголовным правом и процессом. Уголовно-правовые нормы, вне сомнения, могут применяться лишь в уголовно-процессуальных формах. Что же касается иных материально-правовых норм, то они нередко применяются и без соблюдения каких-либо процессуальных форм. Именно таким образом дело обстоит, например, в гражданском обороте. Что же касается административного и особенно гражданского процессуального права, то они в известном смысле являются универсальными отраслями права. Преследуя определенные цели (например, необходимость усиления гарантий прав граждан, повышения воспитательного воздействия на правонарушителей, необходимость более оперативного пресечения того или иного вида правонарушений, достижение известного экономического эффекта и т. д.), законодатель порой допускает защиту гражданских прав в административном порядке и, наоборот, административных прав — в судебном.

В тех случаях, когда административное правоотношение является предметом судебного разбирательства, его участники становятся одновременно субъектами и гражданского процессуального правоотношения, имеющего определенное сходство с административным, поскольку им обоим в известной мере присущ характер властности. В то же время они принципиально различны. Содержанием административного правоотношения является управленческая деятельность. Предметом же гражданского процессуального правоотношения служит качественно иной вид государственной деятельности, а именно деятельность по отправлению правосудия. Оба вида государственной деятельности происходят по своим собственным нормативным правилам. В частности, перед лицом независимого суда оба участника административного правоотношения — орган управления и гражданин — полностью равноправны. Они обладают равными процессуальными возможностями доказать правомерность своей позиции и незаконность требований другой стороны, и в отношении их действуют все применяемые в конкретном случае правила гражданского судопроизводства. Законная сила судебного решения распространяется на субъектов административного правоотношения в равной степени.

Между административным и гражданским процессуальным правоотношениями имеется тесная взаимосвязь. В частности, отношения власти и подчинения между субъектами административного правоотношения сохраняются, но не получают дальнейшего развития в период рассмотрения дела в суде и до вынесения судебного решения и вступления его в законную силу. В зависимости от его характера административное правоотношение может впоследствии измениться либо вообще прекратить свое существование (например, при отмене судом незаконно наложенного штрафа).

Несколько иная картина соотношения материальных и процессуальных правоотношений возникает в процессе проверки законности действий органов управления, осуществляемой судом в порядке уголовного судопроизводства. Уголовно-процессуальная форма применяется в целях установления признаков уголовно-правового отношения. По интересующей нас категории дел уголовно-правовое отношение имеет тесную связь с административным. Более того, само его существование невозможно без наличия предшествовавшего административного правоотношения.

В юридической литературе подчеркивается, что уголовный процесс является средством реализации уголовного и только уголовного права. В целом это, безусловно, правильно, однако определенная неточность в таком утверждении, по нашему мнению, все же имеется. В плане исследуемой нами проблемы необходимо подчеркнуть следующее. В ряде случаев правовые нормы, предусматривающие уголовную ответственность за определенные деяния, не являются вполне самостоятельными и отсылают к соответствующим положениям административного права. Это понятно, поскольку уголовно-правовые нормы носят исключительно правоохранительный характер, тогда как многие административные нормы являются еще и регулятивными. Например, ст. 162 УК РСФСР предусматривает уголовную ответственность за занятие промыслом, относительно которого имеется специальное запрещение. По ст. 166 УК РСФСР карается охота без надлежащего разрешения либо если запрещены места или сроки, а также орудия и способы, которыми она производилась. При этом перечень запрещенных промыслов, орудий и способов охоты определяется административным законодательством. Административный закон регулирует также порядок выдачи разрешений на охоту, определяет ее сроки и места. Следовательно, акт привлечения лица к уголовной ответственности в подобных случаях заключается в применении норм не только уголовного, но и административного права. Таким образом, уголовный процесс здесь будет формой жизни не только уголовного, но и административного закона. Но, разумеется, административное право в форме уголовного процесса реализуется не самостоятельно, а лишь через материальное уголовное право.

Что же касается правоотношений административно-процессуального, уголовно-процессуального и гражданского процессуального, то они связаны друг с другом как разные формы жизни материального административного закона. Общим является то, что все они направлены на установление действительных обстоятельств дела, устранение правонарушений и обеспечение принудительного осуществления предписаний материальных норм. В то же время это принципиально различные виды правовых отношений. Гражданско-и уголовно-процессуальное правоотношения являются теми правовыми формами, в которых протекает деятельность по отправлению правосудия. Административно-процессуальное правоотношение является формой правовой деятельности административных органов.

Вывод о том, что по делам, возникающим из административно-правовых отношений, суд отправляет социалистическое правосудие, у подавляющего большинства авторов каких-либо сомнений не вызывает. Иная точка зрения была высказана П. Ф. Елисейкиным. Исходя из характера административных отношений как отношений власти и подчинения он полагает, что они не могут оказаться в состоянии спора. Из этого делается вывод о том, что подобные дела должны быть исключены из области правосудия по гражданским делам, поскольку им является лишь деятельность по разрешению споров о праве. С таким выводом согласиться невозможно. В случае обжалования административного акта перед вышестоящим органом управления либо судом оба участника административного правоотношения выступают как равноправные субъекты, обладающие равными процессуальными возможностями.

До рассмотрения дела в суде орган управления не вправе реализовать своих властных полномочий по отношению к гражданину и производить взыскание в административном порядке. Помехой осуществлению права органа управления на производство взыскания является подача жалобы гражданином (ч. II ст. 237 ГПК РСФСР). Аналогичной помехой праву финансовых и иных органов на взыскание недоимок является неисполнение гражданином лежащих на нем обязанностей. Лишь судебное решение, санкционирующее взыскание недоимок, либо иное взыскание, осуществляемое в административном порядке, устраняет такую помеху. Таким образом, и по административным делам между органом управления и гражданином возникает спор, касающийся не только содержания правоотношений, но и по поводу устранения препятствий праву административных органов (действительному или мнимому) на производство взыскания.

Такое состояние субъективного права в процессуальной литературе всегда характеризовалось наличием спроса. В данном случае суд разрешает спор о праве административном. Обжалуя в суд административный акт, гражданин, заявляя о своем несогласии с действиями органа управления, требует признать их незаконными. В свою очередь, административному органу предоставляется возможность доказать законность своих действий и необоснованность претензий гражданина. При рассмотрении этих дел суд сталкивается с двумя взаимно исключающими друг друга требованиями по одному и тому же правовому вопросу. Суд обязан определить, чья же позиция — административного органа или гражданина — соответствует закону. Поэтому рассмотрение таких дел полностью укладывается в понятие социалистического правосудия.

При рассмотрении дела суд исследует спорное административное правоотношение в полном объеме. Особенно широко при этом проверяется законность и обоснованность действий органа управления, в частности (и это непременно), соблюдение установленных законом гарантий прав граждан при разрешении органом управления того или иного правового вопроса. Лишь убедившись в том, что последнее условие выполнено, суд может вынести обоснованное суждение о правомерности действий административного органа.

В ряде случаев повторное нарушение запретов административных законов влечет за собой привлечение субъекта к уголовной ответственности. При разрешении таких уголовных дел суду необходимо проверить и законность актов органов управления. Суд вправе признать поведение гражданина преступным лишь в том случае, если отсутствуют малейшие сомнения в законности привлечения его к административной ответственности.

Из всего изложенного видно, что судебный контроль за законностью действий органов управления — понятие емкое и разностороннее. Судебный контроль при рассмотрении гражданских дел серьезно отличается от такого контроля, осуществляемого при разрешении судами уголовных дел. Контроль, который производится судом по делам, возникающим из административноправовых отношений, существенно отличается от иных видов судебного контроля. Результатом рассмотрения дел данной категории может явиться отмена судом незаконных административных актов (судебный контроль в узком смысле этого слова). Контроль, осуществляемый судом при рассмотрении иных гражданских и уголовных дел, подобных последствий не влечет. Судебное постановление, которым административный акт оценивается как незаконный, может послужить лишь предпосылкой для последующей отмены такого акта вышестоящим органом государственного управления.

Исходя из изложенного можно было бы понятие «судебный контроль за законностью действий органов управления» сформулировать следующим образом. Под судебным контролем за законностью действий оргами государственного управления понимается основанная на законе деятельность советского суда по проверке присущими ему методами правомерности действий органов управления, их должностных лиц и издаваемых ими актов, с применением в надлежащих случаях соответствующих правовых санкций. Такими санкциями являются отмена или изменение незаконных административных актов, отказ суда в признании юридической силы принятого акта, а также постановка перед соответствующим органом управления вопроса об отмене неправомерного административного акта.

Процессуальной формой, в которой в порядке гражданского судопроизводства осуществляется контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности в узком смысле этого слова, является производство по делам, возникающим из административноправовых отношении. Относительная самостоятельность данного производства объясняется прежде всего предметом судебного рассмотрения (спорное административное правоотношение). Отличие его заключается также и в том, что при рассмотрении таких дел действуют не только общие правила гражданского судопроизводства, но и предусмотренные законом изъятия из них — исключения из правил и дополнения к ним (ст. 1 Основ гражданского судопроизводства, ст. 1, 232 ГПК РСФСР). При этом изъятия объясняются природой и особенностями дел, возникающих из спорного административноправового отношения. В то же время объем и характер контроля, осуществляемого судом, в свою очередь, в значительной мере обусловлен особенностями используемой в данном случае гражданской процессуальной формы. Например, административное законодательство закрепляет полную неограниченность права жалобы. При этом вовсе не требуется, чтобы жалобщик или заявитель был субъективно заинтересован в исходе данного дела. В отличие от этого в советском гражданском процессе действует принцип диспозитивности, в соответствии с которым инициатива в возбуждении гражданского дела принадлежит главным образом лицам, имеющим правовую заинтересованность. Исключения из этого правила весьма незначительны (ст. 4 ГПК РСФСР). Забвение столь существенных различий между жалобой в административном и гражданском процессе приводит к ошибкам в судебной практике и к неправильным теоретическим выводам. Например, В. И. Новоселов полагает, что в принципе возможно принятие и рассмотрение судом жалобы на наложение административного штрафа и от незаинтересованных лиц. В качестве иллюстрации он приводит случай, когда вместо оштрафованного должностного лица, находившегося в больнице, в суд обратилась администрация предприятия.

Действия администрации предприятия, обратившейся с жалобой, и суда, который ее принял и рассмотрел, не были основаны на законе. Оштрафованный мог подать жалобу через представителя либо по почте и одновременно ходатайствовать о приостановлении производства по делу до своего выздоровления (п. 3 ст. 215, п. 2 ст. 216 ГПК РСФСР). Кроме того, с жалобой в суд он мог обратиться и после выписки из больницы, заявив ходатайство о восстановлении срока подачи жалобы, пропущенного им по уважительной причине.

Констатируя гражданско-процессуальную природу правил, регулирующих в суде производство по административным делам, не следует в то же время впадать и в другую крайность. Например, И. А. Жеруолис считает, что производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, должно быть признано видом исковой формы советского гражданского процесса. Признавая наличие в данном производстве определенных процессуальных особенностей, этот автор полагает, что такие особенности «не столь уже велики, чтобы можно было утверждать, что спор о праве в этом производстве возникает в ином виде, чем по спору о праве гражданском». Думается, что И. А. Жеруолис недооценивает особенности административного правоотношения, которые весьма существенным образом влияют и на особенности спора, возникающего между сторонами. И. А. Жеруолис верно отмечает, что спор о праве сначала возникает как явление материально-правового характера, которые впоследствии может перерасти и в понятие процессуальное. Спор о праве административном как явление материально-правового характера, с нашей точки зрения, характеризуется неравенством участвующих в нем субъектов. Имеется и ряд весьма существенных процессуальных особенностей таких споров. К ним следует отнести, например, возможность обращения в суд в связи с возникшим административным спором лишь в случаях, предусмотренных законом, а равно только определенной стороны — гражданина или органа государственного управления. В законе точно определена и та просьба, которая может быть заявлена суду — обратить взыскание на имущество должника, снять незаконно наложенный штраф либо снизить его размер и т. п. Рассмотрение спора о праве по этим делам в основном сводится к проверке законности действий органов государственного управления. Указанные особенности материально-правового и процессуально-правового характера не позволяют рассматривать производство по административным делам как вид исковой формы советского гражданского процесса. Развивая свою точку зрения, И. А. Жеруолис приходит к выводу о необходимости изменения структуры ГПК союзных республик. Предложение автора нуждается в конкретизации. Вместе с тем представляется, что в целом структура действующих в настоящее время кодексов является удачной. А предлагаемое изменение способно было бы осложнить возможность применения общих и специальных правил гражданского судопроизводства.

Следует подчеркнуть, что по действующему законодательству в судебном порядке защищаются важные административные права советских граждан. В частности, в практике уполномоченных на то органов государственного управления достаточно широко распространены административные штрафы. При рассмотрении дел данной категории суд осуществляет контроль за законностью применения одной из самых распространенных мер административного взыскания. Президиум Верховного Совета СССР в постановлении от 13 октября 1967 г. констатировал, что должностными лицами и органами, налагающими штраф в административном порядке, допускается необоснованное привлечение граждан к ответственности, нарушение процессуальных гарантий прав граждан, недооценка воспитательных мер воздействия, неудовлетворительное исполнение решений о взыскании штрафов. Поэтому проблема обеспечения законности деятельности управленческих органов (в том числе и путем совершенствования судебного контроля) является весьма актуальной для науки советского права и практики коммунистического строительства.

Данный вид судебного контроля приобретает тем более важное значение, что неблагоприятные правовые последствия наложения административного штрафа могут быть зачастую несравненно более серьезными, нежели просто имущественное взыскание. Привлечение граждан к административной ответственности за ряд правонарушений (нарушение правил охоты, противопожарной безопасности, лесонарушения и др.) зачастую означает, что затем к ним будут предъявлены иски о возмещении причиненного ущерба. В такой ситуации своевременное обжалование незаконно наложенного штрафа является тем более важным. Удовлетворение жалобы, как правило, будет означать и невозможность привлечения лица впоследствии к гражданской ответственности и снимает вопрос о возможности привлечения его к уголовной ответственности за повторное однородное административное правонарушение.

Большинство жалоб на наложение штрафов судами удовлетворяется, что свидетельствует об их обоснованности и о наличии нарушений законности в практике соответствующих органов государственного управления и должностных лиц. Так, судами Пермской области в 1965 г. было удовлетворено 59% поступивших жалоб, 1966 – 57, в 1968 – 62, в 1969 – 58 и в 1970 г. – 60%. А по Краснодарскому краю эти цифры даже несколько выше. Например, в 1968 и 1969 г. судами края было удовлетворено 72% поступивших жалоб, а в 1970 – 59%. Часть дел в судах как Пермской области, так и Краснодарского края было прекращено производством. Причинами этого в одних случаях являлся отказ граждан от поданных ими жалоб, а в других — снятие штрафа либо органом, наложившим взыскание, либо вышестоящим. Последнее происходит в связи с тем, что органу управления становится известно об обжаловании его действий в суд. Данное обстоятельство позволяет еще раз подчеркнуть высокую эффективность судебного порядка рассмотрения указанных жалоб.

Другим видом административных взысканий, за правомерностью наложения которых осуществляется судебный контроль, является лишение граждан водительских прав за повторное управление транспортом в состоянии опьянения. Данная мера является весьма серьезным административным взысканием, назначаемым на срок до трех лет, а по законодательству некоторых союзных республик, например, БССР, на срок до пяти лет. Применение этой санкции связано с наступлением ряда неблагоприятных последствий для граждан. Мы имеем в виду перевод на другую работу либо увольнение по непригодности водителя-профессионала, невозможность пользования транспортным средством водителем-любителем, привлечения в дальнейшем к гражданской ответственности, если правонарушению сопутствовало причинение имущественного вреда.

Лишение прав управления транспортом, в том числе в связи с употреблением спиртных напитков, является довольно распространенной мерой административного взыскания. Только в Краснодарском крае в 1971 г. ей было подвергнуто около 13,5 тыс. водителей, в том числе более 10 тыс. водителей (74,3%) — за управление транспортными средствами в состоянии опьянения. Между тем органы внутренних дел при решении этих вопросов, к сожалению, еще нередко нарушают действующее законодательство. Например, Новороссийским ГОВД и Староминским РОВД Краснодарского края за управление транспортом в состоянии опьянения (что никакими документами не подтверждалось) были лишены водительских прав Меркулов и Войтех.

Судебный контроль за правомерностью лишения прав управления транспортом позволял бы в подобных случаях устранять нарушения закона и являлся бы эффективным средством охраны прав советских граждан. В связи с этим нельзя не высказать сожаления по поводу того, что по законодательству большинства союзных республик с жалобой в суд можно обращаться лишь в редчайших случаях. Вторичное лишение водительских прав за повторное управление транспортом в состоянии опьянения происходит не так уж часто. Например, в Краснодарском крае их количество по отношению к общему числу граждан, лишенных водительских прав, составило: в 1967 г. — около 1,3%, в 1968 – 3,4, в 1969 – 1,9, в 1970 – 2,6 и 1971 г. около 2,6%. Более последовательно, с нашей точки зрения, решает этот вопрос законодательство Литовской ССР. Статья 15 Указа Президиума Верховном Совета этой республики от 26 февраля 1969 г. устанавливает, что любое постановление органов внутренних дел о лишении прав управления транспортом может быть обжаловано в суд.

Дела такого рода разбираются в порядке, установленном Гражданскими процессуальными кодексами союзных республик для рассмотрения жалоб на действия административных органов (ст. 236–239 ГПК РСФСР и соответствующие статьи ГПК союзных республик). В соответствии со ст. 15 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня 1968 г. результатом рассмотрения жалобы может явиться отмена незаконного постановления о лишении водительских прав, снижение срока лишения этого права либо отклонение необоснованной жалобы. Суд также вправе (с учетом личности нарушителя и характера совершенного им нарушения) отменить постановление о лишении права на управление транспортными средствами и сделать нарушителю предупреждение либо передать материалы в товарищеский суд или общественные организации по месту его работы, учебы или жительства для применения мер общественного воздействия.

Рассмотрение дела заканчивается вынесением постановления, которое обжалованию или опротестованию в кассационном порядке не подлежит. Термин «постановление» в данном случае вряд ли следует понимать буквально. Процессуальное законодательство и теория судебными «постановлениями» именуют любые судебные акты. В соответствии со ст. 191 ГПК РСФСР постановление суда, которым дело разрешается по существу, выносится в форме решения. О судебном решении по делам по жалобам на действия административных органов говорит и ст. 239 ГПК РСФСР, помещенная в главе 24 Кодекса, к которой отсылает ст. 15 Указа от 19 июня 1968 г. Введение термина «постановление» в отношении определенного рода актов суда первой инстанции, отличного от терминов «решение» и «определение», вряд ли целесообразно. Это не может привести к каким-либо практическим результатам, но способно внести путаницу в теорию и терминологию. Поэтому трудно согласиться с В. Грачевой, утверждающей, что «рассмотрев жалобу на постановление о лишении прав на управление транспортными средствами, суд выносит... не решение, а постановление...»

Неудачными следует признать и положения Указов, которые запрещают возможность кассационного обжалования судебных постановлений по этим делам. Данные нормы в сущности противоречат ст. 44 Основ гражданского судопроизводства, в соответствии с которой решения всех судов, кроме решений Верховного Суда СССР и Верховных Судов союзных республик, могут быть в установленные законодательством союзных республик сроки обжалованы в кассационном порядке. Каких-либо возможностей для введения исключений из этого правила в законодательство союзных республик Основы не содержат. Формулировка «обжалованию не подлежит» не соответствует демократическому характеру советского законодательства. Ни одно незаконное или необоснованное постановление не может быть оставлено без изменения. Такие постановления должны, как правило, отменяться в обычном кассационном, но не в исключительном надзорном порядке. Ведь речь идет о защите достаточно серьезных прав советских граждан. Все приведенные соображения дают, как нам кажется, основание сделать вывод о необходимости распространения на эти дела общих демократических правил гражданского судопроизводства.

Контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности осуществляется судом и при рассмотрении довольно значительной категории уголовных дел. Мы имеем в виду случаи, когда в соответствии с указаниями закона условием привлечения лица к уголовной ответственности является предшествующее наложение административного взыскания за аналогичные действия. Это — занятие запрещенным промыслом, незаконная охота, повторное мелкое хулиганство, скупка для скармливания или скармливание скоту и птице хлеба и других хлебопродуктов, нарушение правил въезда или проживания в пограничной полосе или пограничной зоне, нарушение паспортных правил, уклонение военнообязанного от воинского учета (ст. 162, 166, 206, 1541, 197, 198, 1981 УК РСФСР).

Иногда к уголовной ответственности лицо может быть привлечено лишь в том случае, если до этого оно дважды подвергалось мерам административного взыскания за такие же нарушения. Только в этом случае возможно привлечение к уголовной ответственности за скупку, продажу и обмен в наибольших размерах валюты или ценных бумаг, нарушение иностранцами и лицами без гражданства правил передвижения на территории СССР, злостное нарушение правил административного надзора (ст. 1542, 197, 1982 УК РСФСР).

Случаи, когда наступление уголовной ответственности возможно лишь при условии предварительного привлечения к административной, получили в литературе наименование административной преюдиции. Сам термин принципиальных возражений не вызывает. Однако нельзя не подчеркнуть, что предшествовавшее привлечение к административной ответственности вовсе не означает, что при рассмотрении уголовного дела суд лишен возможности ревизовать факты, установленные ранее в административном порядке. Более того, суд обязан убедиться, что к административной ответственности за аналогичные действия лицо было привлечено правильно. В этом отношении характерно дело по обвинению Родного и Вахрушева, осужденных по ч. I ст. 206 УК РСФСР. Народный суд не исследовал обстоятельств привлечения подсудимых к административной ответственности в виде штрафа за мелкое хулиганство, наложенного начальником отдела милиции. Отменяя приговор и направляя дело для производства дополнительного дознания, Верховный Суд РСФСР указал, что по этой причине «сделать в настоящее время вывод о правильности квалификации действий осужденных по ч. I ст. 206 УК РСФСР нельзя. Обстоятельства дела, которые бы давали суду право квалифицировать преступление по указанной статье, не исследованы». Предложив восполнить этот пробел, Верховный Суд РСФСР указал, что в зависимости от этого должна быть решена и дальнейшая судьба дела. Несколько позднее Пленум Верховного Суда СССР дал ниже стоящим судам следующее руководящее разъяснение: «Обратить внимание судов на то, что к уголовной ответственности за повторное мелкое хулиганство лицо может быть привлечено лишь в том случае, когда в каждом из совершенных им деяний, содержатся признаки мелкого хулиганства, причем за первое из них законно и обоснованно была применена мера административного воздействия... Если у суда возникли сомнения в обоснованности привлечения лица к административной ответственности за первое правонарушение, должны исследоваться все обстоятельства, относящиеся к этому правонарушению, в том числе и материалы административного производства о первом мелком хулиганстве».

Точки зрения о необходимости всесторонней проверки законности и обоснованности привлечения к административной ответственности судебная практика придерживается и при рассмотрении других подобных категорий уголовных дел. Так, по делу Полетахина, обвинявшегося в злостном нарушении правил административного надзора, Верховный Суд РСФСР пришел к выводу, что административному воздействию за нарушение указанных правил он подвергался незаконно, в связи с чем Полетахин не может нести уголовной ответственности по ст. 198 УК РСФСР.

Практика судебной проверки законности привлечения граждан к административной ответственности доказывает высокую эффективность и целесообразность такого порядка. Остается высказать сожаление, что в порядке гражданского судопроизводства суд контролирует законность действий органов управления лишь в сравнительно немногих случаях. В таком же порядке следовало бы рассматривать и жалобы на наложения иных административных взысканий.

Рецензия на книгу Д. М. Чечота «Административная юстиция».

Монография является по существу первой в советской литературе попыткой комплексного исследования теоретических проблем судебной: контроля за законностью актов управления.

В книге исследуются такие важные вопросы. как подзаконность деятельности органов государственного управления, понятие административной юстиции, в том числе административной юстиции в СССР, административное усмотрение, и пределы судебного контроля, основные теоретические проблема гражданского судопроизводства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Эти вопросы подвергнуты всестороннему и глубокому анализу как общетеоретическому и историческому, так и специальному — административно-правовому н гражданско-процессуальному. В монографии исчерпывающим образом использована литература, изданная в СССР, а также значительное число источников, опубликованных в социалистических и ряде капиталистических стран. Работа выигрывает благодаря привлечению статистических материалов, а также данных социологических исследований.

Большой научный интерес представляют те страницы книги, где Д. М. Чечот рассматривает вопрос об экономических, политических н идеологических обстоятельствах, детерминирующих связанность органов управления правовыми нормами гл. 1).

Присоединяясь к большинству высказанных автором положений, остановимся лишь на отдельных пробелах исследования, а равно на спорных либо требующих дополнительной разработки моментах.

Автор определяет административную юстицию как порядок рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров, возникающих в сфере административного управления (стр. 31). Но административная юстиция, как и правосудие, — это не порядок деятельности, а деятельность, осуществляемая судами в определенной форме.

Думается, что Д. М. Чечот чрезмерно ограничил предмет своего исследования. Во-первых, он даже не упоминает о некоторых категориях дел, возникающих из административно-правовых отношений. Так, ст. 118 Таможенного кодекса СССР устанавливает, что по нормам гражданского судопроизводства, регулирующим порядок взыскания налогов и неналоговых платежей, рассматриваются дела о взыскании с граждан не уплаченных в установленный срок таможенных сборов, а равно стоимости незадержанных предметов контрабанды.

В ряде союзных республик (УССР, БССР и др.) действуют нормы, в соответствии с которыми суд по требованию ооганов внутренних дел может изъять у гражданина и реализовать транспортное средство: с выплатой вырученных сумм его собственнику. Эта санкция применяется в качестве меры взыскания за повторное управление транспортом в состоянии опьянения. В несколько ином порядке рассматриваются такие дела по законодательству Литовской ССР. Изъятие автотранспорта у собственников, грубо нарушивших правила движения, здесь производится по постановлению начальника ОВД, которое может быть обжаловано в суд. Эти дела рассматриваются в порядке, установленном для рассмотрения жалоб на действия административных органов. Появление в советском праве новых категорий дел, возникающих из административно-правовых отношении, требует решения ряда вопросов теоретического и практического плана, и жаль, что автор на них не останавливается.

Во-вторых, в работе необоснованно сужен круг споров, при разрешении которых суд проверяет законность действий органов управления. Рассматривая иски о возмещении ущерба, причиненного неправильными действиями должностных лиц в области административного управления, о восстановлении на работе и др., суд осуществляет административную юстицию. Последняя может иметь место в порядке как искового, так и неискового производства. Автор же пытается ограничить ее сферу делами неискового производства.

В-третьих, Д. М. Чечот ведет речь главным образом о категориях дел, по которым суд осуществляет прямой контроль за законностью административных актов с правом их отмены или изменения. Не преуменьшая значение этой формы контроля, следует, однако, отметить, что по действующему законодательству он осуществляется по весьма ограниченому кругу дел.

Административная юстиция — это, хотя и чрезвычайно важная, но тем не менее только часть судебного контроля за деятельностью административных органов. Роль суда в укреплении законности была бы представлена значительно полнее, если бы автор хотя бы кратко подчеркнул значение косвенного судебного контроля. Под таким контролем мы понимаем случаи, когда суд, не пользуясь правом отмены или изменения административного акта, тем не менее дает в решения или приговоре оценку его законности. Подобный контроль может осуществляться судом практически по любому гражданскому или уголовному делу, если предметом судебного рассмотрения в качестве юридического факта или доказательства является акт управления, законность которого у заинтересованных лиц или суда вызывает сомнения. Если такой акт с точки зрения суда не законен, то он не порождает обычных для него правовых последствии и в дальнейшем может быть отменен или изменен соответствующим органом управления по инициативе суда либо по собственной инилаативе данного органа.

Весьма осторожно Д. М. Чечот подходит к оценке многочисленных предложений, направленных на дальнейшее расширение прямого судебного контроля (стр. 75 и др.). Такой подход в известной степени оправдан, поскольку он исходит из реальных возможностей пределов судебного контроля, отсутствия сложившихся правовых традиций, перегруженности судей рассмотрением иных дел и др. Вместе с тем в полной мере взгляды автора мы разделить не можем. Д. М. Чечот правильно указывает, что суду не должно быть предоставлено право контроля «любых административных действий, совершаемых любым административным органом или должностным лицом» (стр. 75). Однако суд вполне сможет контролировать акты органов управления, которые принимаются не по усмотрению администрации, а во исполнение указаний нормативных актов, определяющих субъективные права и обязанности граждан. Правда, вопрос о наличии или отсутствии субъективного права в конкретном случае может вызывать затруднения не только с практической, но иногда и с теоретической точки зрения. Так, Д. М. Чечот возражает против отнесения к компетенции суда жалоб на отказ в прописке, полагая, что здесь нет предмета для решения суда, поскольку лицо «не обладает субъективным правом» (стр. 99).

С этим трудно согласиться, поскольку право на прописку регулируется административным законодательством. В определенных случаях дело не обходится и без усмотрения администрации. Однако это усмотрение должно быть ограничено пределами закона. В ряде случаев, в особенности если речь идет о прописке супруга, близкого родственника квартиросъемщика и т. п., лицо обладает субъективным правом на прописку, которое ни в коей мере не должно зависеть от усмотрения администрации.

Обобщая практику деятельности органов, ведающих пропиской, автор пишет, что они и «практически имеют возможность как разрешать прописку при отсутствии оснований для прописки, предусмотренных в ведомственных нормативных актах, так и не разрешать ее, несмотря на наличие таких оснований» (стр. 109). Вряд ли стоит доказывать, что подобное решение вопроса недопустимо, а наличие такой «практики» — весьма серьезный аргумент в пользу распространения судебного контроля и на эту область. Взглянув на проблему несколько шире, мы обнаружим связь субъективного права на прописку с субъективным гражданским правом выбора места жительства, предусмотренным ст. 9 Основ гражданского законодательства (ст. 10 ГК РСФСР). Судебный контроль за правомерностью отказа в прописке явился бы важной демократической гарантией этого права.

Анализируя высказанные в литературе соображения о расширении судебного контроля, Д. М. Чечот указывает, что по существу ни одно из них не исходит из «анализа действительного состояния какой-либо конкретной области, в отношении которой предлагается установить судебный контроль» (стр. 107). Эта критика обоснованна. Сам автор дает глубокий правовой и социологический анализ состояния дел в области социального обеспечения. Вывод о распространении судебного контроля на эту область весьма убедителен (стр. 103–106). Жаль только, что подобный анализ, как правило, не сопровождает другие конкретные предложения. В частности, автор «в принципе» не отвергает возможности обжалования в суд незаконного административного акта, нарушающего права организации (стр. 117, 120). Такая постановка вопроса весьма интересна, однако она порождает новые проблемы. Вызывает сомнение, например, будет ли соответствовать указанная возможность правовой природе суда как органа правосудия, призванного рассматривать главным образом правовые споры, хотя бы одной из сторон в которых является гражданин? Очевидно, что эта проблема требует дальнейшей разработки.

Анализируя соотношение административного и судебного усмотрения, Д. М. Чечот приходит к выводу, что суду не должно быть предоставлено право замены усмотрения органа управления собственным усмотрением (стр. 86).

Эта точка зрения весьма спорна. К тому же она явно расходится с тенденциями развития действующего законодательства, предусматривающего право суда в ряде случаев решать вопросы по собственному усмотрению (жалобы на наложение административного штрафа, жалобы на лишение водительских прав).

Неубедительно предложение об обязательном участии прокурора по всем делам, вытекающим из административно-правовых отношений (стр. 122).

В книге встречаются и неточности. Например, жалобы на лишение водительских прав автор безоговорочно относит к категории неимущественных споров (стр. 83). Однако, не являясь имущественным, подобный спор всегда связан с имущественным правоотношениями. Ведь лишение прав на управление транспортом для водителя-профессионала практически означает увольнение или перевод на другую работу, т. е. невозможность добывания им средств к существованию по специальности. Что же касается водителя-любителя, то он лишается возможности пользоваться одним из видов принадлежащего ему имущества — транспортным средством. Кроме того, по действующему законодательству одновременно с законностью лишения права на управление транспортом суд проверяет и законность наложения административного штрафа за те же действия. Таким образом, спор по поводу законности действий административного органа здесь уже безусловно приобретает и имущественный характер .

Рассматривая вопрос о процессуальном соучастии по делам, возникающим из административно-правовых отношений, Д. М. Чечот исключает такую возможность в отношении органов управления (стр. 121). В связи с этим автору следовало бы поставить такой не лишенный интереса вопрос. Возможно ли процессуальное соучастие на стороне органа управления, если вышестоящий орган изменил акт, принятый нижестоящим органом? Очевидно, что суд должен будет проверить законность действий обоих управленческих органов, а раз так, то не будет ли это означать возможности процессуального соучастия на их стороне?

Отдельные критические замечания не колеблют общей положительной оценки монографии Д. М. Чечота. Проблемы административной юстиции в СССР весьма актуальны как в теоретическом, так и в практическом отношении, а исследование, проведенное автором, — существенный вклад в общую теорию права, а также в науки административного и гражданского процессуального права.

Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования.

Требуя от граждан строжайшего соблюдения правовых норм, Советское государство гарантирует им защиту от неправомерных действий должностных лиц. В стране действует развернутая система гарантий законности. В 60-х гг. в административном, гражданском, трудовом и других отраслях права появились нормы, расширяющие судебную защиту прав граждан. Компетенция суда все более распространяется на споры между гражданами и государственными органами. Развитие законодательства заставило ученых по-новому взглянуть на проблему административной юстиции. Этим термином обычно обозначается разрешение административно-правовых споров в специальной процессуальной форме юрисдикционными органами, не зависимыми от органов государственного управления («активной администрации»). Именно в таком смысле в последнее время трактуется в литературе СССР и других социалистических стран понятие «административная юстиция». В то же время этот термин используется порой неправильно, чрезмерно расширительно. Так, некоторые авторы к «формам административной юстиции» относят деятельность не только суда, но и иных органов, в частности прокурорский надзор за законностью актов управления. Другие ученые причисляют к административной юстиции также рассмотрение судом, судьями и иными органами дел об административных проступках в качестве первой инстанции в рамках административного процесса (например, дел о мелком хулиганстве). Отсюда и предложение «основой» системы социалистической административной юстиции сделать административные комиссии.

В настоящее время советские суды рассматривают две категории административных дел: о законности действий органов управления и об административных проступках граждан. В первом случае мы имеем дело с административной юстицией, а во втором — с качественно иным явлением, названия которому пока нет. Отличительные черты этой деятельности — рассмотрение судом (судьей) дел об административных проступках (1), в порядке, установленном административно-процессуальными нормами (2), с целью решения вопроса о виновности гражданина и применения к нему мер административного принуждения (3). Может быть, здесь следует говорить об административном судопроизводстве или судопроизводстве по административным делам. Что же касается рассмотрения дел о проступках административными комиссиями и иными органами управления, то такого рода деятельность также не может быть отнесена к административной юстиции, поскольку здесь отсутствует сколько-нибудь подробная процессуальная регламентация, дело разрешается не судом, а обычным административным органом, а самое главное — решается вопрос о применении административной санкции, а не спор гражданина с органом управления о праве.

Развитие административной юстиции в СССР

Уже в первые годы Советской власти были сделаны некоторые шаги по пути создания административной юстиции. Принципиальная возможность судебного контроля за законностью действий органов управления была предусмотрена Декретом о суде № 2 от 7 марта 1918 г. Статья 15 декрета закрепила правило, что дела казенных и общественных организаций разбираются судами на одинаковых с делами частных лиц началах. Кроме того, на разрешение общих судов были переданы некоторые категории административных споров. Так, Декретом от 4 января 1919 г. суду было предоставлено право рассматривать жалобы лиц, не могущих по своим религиозным убеждениям нести военную службу, на решения о их призыве. Декрет от 3 января 1921 г. предусматривал судебный порядок рассмотрения некоторых споров граждан с таможенными учреждениями.

В это же время в науке возобладало мнение, что административная юстиция — буржуазный институт, и нам она не нужна. Этот вывод был построен на таких посылках: советский аппарат — народный, служит трудящимся, противоречий между трудящимися и аппаратом нет. Если возникнут упущения в работе отдельных должностных лиц, жалоба, как сигнал о недостатках, поможет навести порядок. А поэтому специальная процедура, специальный суд излишни. Право жалобы носит чисто сигнализационный характер, а охрана субъективных прав является чем-то второстепенным. Подобные настроения длительное время бытовали в науке и во многом предопределили отношение к административной юстиции.

Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 20 марта 1937 г. был установлен судебный порядок взыскания с колхозов недоимок по поставкам зерна, риса, подсолнуха, картофеля. Принятое вскоре постановление ЦИК и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. носило уже универсальный характер. Суд стал осуществлять контроль за деятельностью финансовых и административных органов при взыскании недоимок по обязательным натуральным поставкам, налогам, обязательному окладному страхованию, самообложению и невнесенных в срок штрафов с колхозов, кустарно-промысловых артелей и отдельных граждан. В этот же период было введено судебное рассмотрение жалоб на неправильности в списках избирателей. 12 декабря 1937 г. состоялись первые выборы в Верховный Совет СССР.

В связи с отсутствием опыта проведения избирательных кампаний местные Советы при составлении списков избирателей допускали немало ошибок, устранению которых в значительной степени способствовал судебный порядок рассмотрения таких дел. Всего по Союзу в ноябре — декабре 1937 г. в суды поступила 4881 жалоба на неправильности в списках, из которых 3910 (80%) были удовлетворены.

Характеризуя сущность названных выше категорий дел, Е. А. Ровинский высказал соображение, что «судебная защита административных правоотношений знаменует собой зарождение советской административной юстиции». М. И. Пискотин также полагал, что административная юстиция существует, что «она должна привиться на советской почве». Впрочем, были и другие точки зрения. Например, С. Н. Абрамов писал, что «опыт почти тридцатилетнего советского строительства показывает, что в СССР нет никакой почвы для возникновения и развития административной юстиции».

В 1961 г. начался новый этап в развитии административной юстиции. Это было связано с принятием Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» от 21 июня 1961 г. Указ предоставил гражданам право обжаловать в суд постановления административных органов о наложении штрафов.

До принятия Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик государственные учреждения несли имущественную ответственность за вред, причиненный гражданам лишь в случаях, особо указанных в законе. Статья 89 Основ как бы перевернула эту норму, установив, что государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, «если иное не предусмотрено специальным законом». Раньше по общему правилу государственные учреждения не несли ответственности за ущерб, причиненный гражданину; теперь наоборот: только в случаях, установленных специальным законом, учреждение не несет такой ответственности. Так был сделан еще один шаг в развитии судебного контроля за законностью управления. В 60-е — начале 70-х гг. был издан еще ряд актов, расширяющих контроль за аппаратом управления. Хронологически последними были республиканские указы, согласно которым водителям, лишенным прав за управление транспортом в состоянии опьянения, предоставлялось право обращаться в суд с жалобами на постановлении о лишении прав. Введение такого правила объясняется серьезностью применяемого в данном случае административного взыскания.

Купить

Избранные труды: в 7 т. Т. VI. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика

В том VI «Избранных трудов» профессора А. Т. Боннера включены сочинения, посвященные актуальным проблемам административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. В частности, в статье «Охрана интересов душевнобольных и слабоумных граждан» (1986 г.) автор поставил вопрос о несовершенстве норм ГПК, регулирующих порядок признания граждан недееспособными. Предложение законодателем было учтено. Но это произошло лишь спустя более 25 лет после указанной публикации и только после вынесения двух посвященных данной проблеме постановлений Конституционного Суда РФ.<br /> Во включенной в данный том серии статей очень живо, интересно и с использованием значительного массива судебной практики идет речь идет о правовых проблемах искусственного оплодотворения.<br /> Несомненный интерес для читателей представляет и раздел «Юридическая публицистика».

409

Боннер А.Т. Избранные труды: в 7 т. Т. VI. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика

Внимание! Авторские права на книгу "Избранные труды: в 7 т. Т. VI. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика" (Боннер А.Т.) охраняются законодательством!

Избранные труды: в 7 т. Т. VI. Проблемы административной юстиции, особого производства, гражданского и медицинского права. Юридическая публицистика

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

I. Проблемы административной юстиции

Некоторые вопросы производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений.

Судебный контроль за законностью привлечения граждан к административной ответственности.

Рецензия на книгу Д. М. Чечота «Административная юстиция».

Административная юстиция: развитие и проблема совершенствования.

ЛитГид

Помощь

Книги

ЛитГид в соцсетях