Книги

Гражданство: Россия и СНГ

Варлен М.В.

Возрастное ограничение:

12+

Жанр:

Юридическая

Издательство:

Проспект

Дата размещения:

21.05.2013

ISBN:

9785392011803

Язык:

Объем текста:

283 стр.

Формат:

epub

Краткий лекционный курс

План лекционного курса

1. Гражданство как предмет регулирования международным, административным и конституционным правом.

2. Динамика становления и развития понятия «гражданство».

3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР.

A) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.

Б) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 г.

B) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1938 по 1990 г.

4. Правовое регулирование гражданства России с 1990 по 2002 г.

5. Правовое регулирование гражданства России с 2002 по 2009 г.

6. Правовая природа СНГ и ее влияние на унификацию института гражданства.

7. Правовые основы института гражданства в странах СНГ с 1990 по 2009 г.

8. Приобретение гражданства в СНГ.

9. Прекращение гражданства в СНГ.

10. Решение вопросов гражданства детей в СНГ.

11. Производство по делам о гражданстве в странах — участницах Содружества Независимых Государств.

1. Гражданство как предмет регулирования международным, административным и конституционным правом

Демократические процессы, происходящие во всем мире, постепенное сближение и интеграция различных государств ставят вопрос о необходимости пересмотра традиционных представлений об институте гражданства как атрибутивно принадлежащем отрасли конституционного (государственного) права.

Так, сложившаяся международно-правовая практика дает основание для научно-теоретических изысканий в рассматриваемой области. По мнению С. С. Кишкина, специфическая связь гражданства является политической, так как входит в сферу двух дисциплин: государственного и международного права.

Автор справедливо отмечает, что регламентация гражданства — это дело национального законодательства. Государство само вправе решать, кого считать своими гражданами, а кого — нет. Таким образом, вопросы гражданства оказываются отнесенными в раздел юридического учения о населении, как одного из элементов государства. С другой стороны, исследователь отмечает, что при регламентации отдельных вопросов гражданства приходится учитывать международно-правовые принципы и международно-правовые отношения. «Правда, коллизии между законодательствами о гражданстве различных государств, по-видимому, неизбежны». Коллизии являются предметом осложнения международно-правовых отношений и могут разрастаться в большие международные вопросы.

Возникновение коллизий приводит к спорам между государствами, и для их цивилизованного решения заключаются международные договоры. При условии соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права международные договоры являются эффективным средством предотвращения споров между конкретными государствами, заключившими договор.

Значение гражданства в международном праве не оставалось неизменным на протяжении истории. Развитие международно-правового института гражданства, как и других норм международного права, касающихся статуса личности, происходило вместе с развитием межгосударственных отношений, с ростом перемещения населения, что, в свою очередь, увеличивало вероятность споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или определенных групп населения.

Говоря о пути разрешения такого рода споров, В. М. Гессен писал: «Не подлежит никакому сомнению, что прямой и кратчайший путь, ведущий к указанной цели, — путь международных соглашений».

Попытка универсальной кодификации вопросов гражданства впервые была принята на Гаагской конференции по кодификации международного права 1930 г., на которой была принята Конвенция по некоторым вопросам, относящимся к коллизиям законов о гражданстве. Конвенция подтвердила суверенное право государств определять круг своих граждан и обязала другие государства уважать это право в той мере, в какой оно соответствует международному праву и обычаям, а также общепризнанным принципам международного права; закрепила принцип равноправия гражданства различных государств и отрицания двойного гражданства; отвергла правомерность защиты государством бипатридов перед государством, гражданством которого лицо также обладает, и другое.

Сейчас отмечается тенденция интенсивности процессов взаимопроникновения и влияния друг на друга международного и внутригосударственного права.

С одной стороны, именно внутреннее право определяет позицию государства на внешнеполитической арене и, соответственно, обуславливает развитие международного права.

Как отмечает А. Б. Аксенов, гражданство регулируется внутренним законодательством государства и именно это определяет круг лиц, которые должны или не должны являться его гражданами. Так происходит и в случаях правопреемства государств, так как внутреннему праву государства-предшественника надлежит определить, кто утратил его гражданство в результате данного изменения, а внутреннее право государства-преемника определяет лиц, приобретших его гражданство.

С другой стороны, в последнее десятилетие по некоторым крупным блокам общественных отношений, регулируемых как национальным, так и международным правом, влияние последнего стало резко возрастать, что проявилось и в сфере разработки новых правовых принципов в этих областях, и в сфере разработки более совершенных механизмов реализации таких норм и принципов.

Международное право в определенной степени оказывает влияние и на содержание гражданства. Это влияние может быть негативным и позитивным.

Негативное влияние, по мнению С. В. Черниченко, заключается в том, что установленные права и обязанности между государством и иностранными лицами и между государством и его гражданами, которые противоречат общепризнанным принципам международного права, недопустимы. Ряд авторов указывает на негативную роль международного права в вопросах гражданства, имея в виду, что общие принципы международного права в указанных вопросах ограничивают дискреционные полномочия государства.

Позитивное влияние — государства должны с точки зрения международного права предоставить своим гражданам основные права и свободы.

Хоть государства и регулируют все вопросы приобретения или утраты гражданства по их усмотрению, это не означает, что они могут игнорировать общепризнанные международно-правовые принципы в области регулирования гражданства и устанавливать порядок и критерии его приобретения (утраты) произвольно.

Я. Броунли отмечает: «Существует общая обязанность приводить внутренне право в соответствие с международно-правовыми обязательствами».

Задачей международного права является установление правил, которые государства в случае их участия в тех или иных специальных международных соглашениях должны соблюдать при внутреннем регулировании гражданства, а целью — оказание помощи данным государствам в решении проблем распределения между ними физических лиц.

Правовое содержание и значение института гражданства дает основание для вывода о регламентации данного института нормами трех отраслей права: государственного, административного и международного.

Международное право по своей сущности является межгосударственным и не регулирует непосредственно поведение конкретных лиц. Физические лица не могут быть его субъектами. Тем не менее международное право оказывает существенное влияние на их правовое положение. Это влияние проявляется в том, что государство, действуя во исполнение своих международно-правовых обязательств или реализуя свои права международного характера, наделяет индивидов, находящихся в пределах его юрисдикции, определенными правами и обязанностями, предусмотренными в актах межнационального законодательства. В этом контексте можно говорить о статусе гражданина в международном праве.

Чаще всего межгосударственные права и обязанности, осуществление которых оказывает влияние на положение индивидов, связаны с их гражданством. Иначе говоря, индивид может, к примеру, воспользоваться преимуществами, вытекающими из норм международного права, через свое государство в качестве его гражданина. Поэтому, характеризуя положение личности в международно-правовых отношениях, надо в первую очередь обратиться к вопросам гражданства.

Общепризнанные принципы и нормы международного права, касающиеся вопросов гражданства, непосредственно не регулируют эти отношения. Они лишь устанавливают правовые рамки, в пределах которых каждое государство регулирует собственное гражданство, не затрагивая суверенитет другого государства.

Значение международно-правового регулирования вопросов гражданства в нашей стране особенно возросло после признания приоритета правил международного договора над правилами, установленными отечественным законодательством.

Уже в Законе о гражданстве СССР 1978 г. указывалось, что если международным договором, в котором участвует СССР, установлены иные правила, чем те, которые содержались в законе, то применяются правила международного договора. Аналогичные положения содержались и в Законе о гражданстве СССР 1990 г. (ст. 51).

Все большее значение в советском законодательстве стало уделяться регламентации отношений, характеризуемых обстоятельствами международного происхождения, но принадлежащих к области внутригосударственного права, что свидетельствовало о возрастании роли подобных отношений в этой сфере.

Конституция РФ закрепила положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15).

Вслед за Конституцией Закон о гражданстве 2002 г. устанавливает (ст. 2), что вопросы гражданства Российской Федерации регулируются Конституцией, международным договором Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними другими нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Вопросы гражданства преимущественно относятся к области внутригосударственного права, но в настоящее время их международно-правовое значение возрастает. Причина этого — сближение всех членов мирового сообщества, создание региональных союзов, в том числе и создание Содружества Независимых Государств, и, соответственно, усложнение межгосударственных отношений, сопровождающихся иммиграциями и эмиграциями, что приводит к увеличению количества споров между государствами, касающихся правового положения конкретных лиц или отдельных групп населения (беженцы, вынужденные переселенцы, апатриды и т. д.).

Конкретным примером имплиментации международных норм и принципов служит рекомендательный нормативно-правовой акт «О согласованных принципах регулирования гражданства», одобренный Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ.

Ассамблея призвала государства — участников Содружества использовать положения, закрепленные в этом акте, в национальном законодательстве участников. Они также должны стать основой при заключении международных договоров.

Положения данного рекомендательного акта основывались на общепринятых нормах международного права. Так, в ст. 2 названного акта закреплен один из главных принципов Всеобщей декларации прав человека (п. 1 ст. 15), Международного пакта о гражданских и политических правах (п. З ст. 24), Конвенции о правах ребенка (п. 1 ст. 7). «Каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство».

Подлинно демократично и гуманно положение ст. 3 о том, что социальное происхождение, имущественное положение, принадлежность к определенной расе и национальности, пол, образование, язык, религиозные, политические убеждения не дают оснований для дискриминации какого-либо лица в вопросах гражданства. В развитие Конвенции о сокращении безгражданства 1961 г. ст. 5 и 7 рекомендательного акта акцентируют внимание на лицах, не имеющих гражданства, и поощряют приобретение ими гражданства конкретной страны. Отдельно отмечено, что ребенок, рожденный на территории государств — участников СНГ, не должен становиться лицом без гражданства.

Статьи 10 и 14 указанного акта говорят об основном инструменте защиты прав человека — о судебной защите каждого гражданина за пределами, вытекающими из его правового статуса. А также подтверждают ст. 8 Всеобщей декларации прав человека положением о том, что гражданин имеет право обжаловать в суд неправомерные и неэффективные действия, направленные на восстановление нарушенных прав.

Согласно ст. 12 длительное проживание гражданина за пределами своего государства не влечет за собой утрату гражданства. Этот принцип впервые был закреплен в п. 2 ст. 13 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну».

Также соответствуют международным принципам положения о равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ст. 4), об упрощенном решении вопросов гражданства при воссоединении семьи (ст. 8) и о соблюдении интересов отдельных наций, народностей и национальных меньшинств (ст. 9).

Из вышесказанного следует, что государства — участники Содружества признают приоритетное значение прав и свобод человека, уважение которых является фактором мира и благополучия, необходимым для обеспечения развития дружественных отношений и сотрудничества как между ними, так и с другими государствами. В области регулирования принципов гражданства государства СНГ будут приводить национальное законодательство в соответствие с целями и принципами Всеобщей декларации прав человека, международными пактами и другими международно-правовыми документами. Страны-участники будут выполнять свои обязательства в форме, установленной в международных договорах и соглашениях этих стран.

Рекомендательный нормативно-правовой акт «О согласованных принципах регулирования гражданства» подтверждает особое значение норм международного права в формировании национального законодательства и построении Содружества Независимых Государств совместными усилиями на принципах поощрения и развития всеобщего уважения прав человека и гражданина. Очевидно, что для достижения этих целей необходимо использовать ту правовую базу, которую выработало мировое сообщество.

Помимо многосторонних соглашений в рамках Содружества, как известно, заключаются двусторонние договоры. Примером такого договора является подписанный 2 апреля 1997 г. президентами Российской Федерации и Республики Беларусь «Договор о Союзе Беларуси и России». Уставом Союза устанавливается гражданство Союза, в соответствии с которым граждане России и Беларуси являются одновременно гражданами Союза.

Перечень прав гражданина Союза включает в себя право на свободное передвижение и постоянное проживание в пределах территории Российской Федерации и Республики Беларусь и, что важно, на участие в управлении делами Союза, на право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления на территории того государства, где он проживает. А также право на владение, пользование и распоряжение имуществом наравне с гражданами данного государства. И что немаловажно, гражданин Союза имеет право на защиту на территории третьей страны, где нет представительства государства — участника Союза, гражданином которого он является, со стороны дипломатических представительств другого государства — участника Союза.

Это большая интеграция, нежели СНГ, в котором не закреплено гражданство Содружества. Граждане обоих государств наделяются правами и обязанностями по отношению к Союзу и не освобождаются от прав и обязанностей государств — гражданства. Такое объединение можно назвать аналогом Европейского союза, гражданство которого закреплено согласно принципу: каждое лицо, имеющее гражданство государства — члена Европейского союза, является гражданином Союза.

Анализируя современную политическую обстановку, а также опыт и международную практику регулирования вопросов гражданства, необходимо еще раз подчеркнуть важность межгосударственного регулирования вопросов гражданства для полноценной реализации неоспоримого принципа защиты прав и свобод человека и гражданина. Современное международное право характеризуется совокупностью норм, регулирующих сотрудничество государств в области защиты прав человека и гражданина. На международном уровне разработаны стандарты прав и свобод человека и гражданина, которые государства в основном инкорпорировали в свои национальные правовые системы и отобразили в своих межгосударственных договорах.

Однако конституционное право, будучи базовой основополагающей отраслью права, своими нормами не может с исчерпывающей полнотой регламентировать весь механизм решения вопросов приобретения, изменения и утраты гражданства конкретным физическим лицом. Поэтому многие процедурные вопросы регламентируются нормами административного права как отрасли, регулирующей общественные отношения, возникающие в ходе организации и осуществления органами государства исполнительной деятельности, в том числе и по вопросам гражданства. Нормы административного права, исходя из норм конституционного права, регулируют деятельность органов, ведающих делами о гражданстве, и определяют механизм реализации и защиты прав и обязанностей граждан через государственные органы управления.

Приобретение и прекращение гражданства порождает правоотношения в области административного права. В соответствии с Положением о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации органы внутренних дел Российской Федерации, а также дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации оформляют приобретение и прекращение гражданства Российской Федерации. Именно органы внутренних дел Российской Федерации, чья деятельность в основном регулируется нормами административного права, принимают заявления и ходатайства от граждан Российской Федерации, иностранцев и лиц без гражданства по вопросам гражданства; проверяют факты и документы, представленные в обоснование заявлений и ходатайств; дают заключения и представления по ходатайствам о приобретении и прекращении гражданства; направляют ходатайства вместе с соответствующими документами в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ; определяют принадлежность лиц, постоянно проживающих на территории России, к гражданству Российской Федерации; осуществляют регистрацию приобретения и прекращения гражданства; выдают документы или вносят в них изменения, удостоверяющие приобретение или прекращение гражданства; исполняют решения по вопросам гражданства.

Специалисты международного права исследовали институт гражданства через призму своей отрасли.

Формулу «принадлежность лица к государству» можно истолковать как членство лица в государстве, что характерно для концепций о населении, территории и власти как признаках (элементах) государства, получивших наибольшее распространение в период расцвета юридического позитивизма прошлого века. «Государство, — писал один из видных представителей этого направления Еллинек, — это обладающая первичной верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа».

С позиций понимания государства в качестве публично-правового союза населения страны логична характеристика гражданства как членства в этом союзе, а самого гражданина — как члена государства. В действительности лицо не может быть членом государства, точно так же оно не может и принадлежать к государству в прямом смысле слова, так как государство — публичное учреждение государственно-организованного общества. Поэтому принадлежность лица к государству следует понимать как принадлежность лица к государственно-организованному обществу, юридически закрепляемую и оформляемую его гражданством.

Мнение о гражданстве как о членстве лица в государстве иногда высказывалось в отечественной литературе. В действительности вряд ли правильно говорить о каком-либо членстве лица в государстве, так как государство не является союзом населения. Но это еще не значит, что формула «принадлежность лица к государству» не имеет реального смысла. Категория принадлежности лица к государству должна получить свое материалистическое истолкование.

Говоря о праве на гражданство, некоторые авторы ссылаются на положения ряда международно-правовых документов относительно прав человека. Приведем эти положения. В ст. 15 Всеобщей декларации прав человека говорится: «...Каждый человек имеет право на гражданство... Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство». Декларация прав ребенка, принятая Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1959 г., устанавливает принцип 3: «Ребенку должно принадлежать с его рождения право на имя и гражданство». В п. 3 ст. 24 Международного пакта о гражданских и политических правах говорится, что «каждый ребенок имеет право на приобретение гражданства».

Приведенные положения международно-правовых документов отражают прогрессивное общественное мнение относительно прав лица на гражданство и свидетельствуют о том, как справедливо отмечает С. В. Черниченко, что нормальная и наиболее полная реализация прав человека связана с наличием у индивидов определенного гражданства. Право на гражданство не должно противоречить суверенитету государств и другим общепризнанным принципам и нормам международного права. Что касается оснований признания этого права за конкретными лицами, условий и порядка его осуществления, то это полностью относится к внутренней компетенции суверенных государств. Иными словами, реализация положений международно-правовых актов о гражданстве зависит от комплекса тех прав личности, которые возникают у нее в соответствии с национальным законодательством о гражданстве. При этом, естественно, государства должны уважать те положения о правах лица, касающиеся гражданства, которые признаны международным правом.

Несмотря на известное разнообразие в национальном законодательном регулировании отношений гражданства, наблюдается тенденция сближения содержания законодательства о гражданстве различных государств.

Развитие процесса интеграции в постсоветском пространстве в рамках СНГ диктует необходимость соответствующей корректировки политики входящих в Содружество государств по проблеме гражданства и соответствующих прав человека.

Межпарламентская Ассамблея государств — участников СНГ выработала принципы регулирования отношений гражданства, признала их нормативное значение и подчеркнула, что они служат целям повышения уровня защиты прав человека в СНГ, сокращения случаев безгражданства, облегчения контактов между людьми, установления и поддержания дружественных и добрососедских отношений со всеми государствами, которые готовы рассматривать их как основу своего внутреннего законодательства о гражданстве.

Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ в акте «О согласованных принципах регулирования гражданства» рекомендовано использовать сформулированные в названном акте принципы регулирования гражданства в национальном законодательстве государств-участников, а также при заключении двусторонних и многосторонних договоров.

Международно-правовое регулирование отношений гражданства и практика законодательства о гражданстве большинства государств направлены на сокращение числа лиц без гражданства.

Нормы, регулирующие прекращение гражданства, не могут поколебать действие принципа «каждый человек имеет право на гражданство». Принцип «никто не может быть произвольно лишен своего гражданства», закрепленный в ч. 2 ст. 15 Всеобщей декларации прав человека, все чаще заменяется полным запретом принудительного лишения гражданства. Законодательством государств специально оговаривается, что проживание за границей в течение любого времени не должно влечь прекращения гражданства.

Особое значение имеют права национальных меньшинств в сфере гражданства. Эта проблема еще более актуализировалась в связи с распадом ряда федераций, возникновением межэтнических конфликтов. Видимо, неслучайно в акте Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» появилась запись о том, что «отдельные нации, народности, национальные меньшинства не должны ущемляться при регулировании вопросов гражданства» (ст. 9). Названный акт указывает и на то, что не должны влиять на решение вопросов гражданства «отсутствие источника существования, наличие хронической болезни, судимости» (ч. 2 ст. 5). Это положение, по всей вероятности, направлено на положительное решение вопросов гражданства беженцев, вынужденных переселенцев и других категорий лиц, не по своей воле оказавшихся в тяжелом положении.

В международном праве давно предпринимались специальные попытки урегулирования отношений гражданства с целью сокращения числа лиц без гражданства. С этой целью заключались двусторонние (например, в 1894 г. между Россией и Германией) и многосторонние соглашения и договоры под эгидой Лиги Наций (например, Конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве). ООН были приняты Конвенция о статусе апатридов (1954 г.), которая вступила в силу в 1960 г., Конвенция о сокращении безгражданства (1961 г.), вступившая в силу в 1975 г. Ни к одной из них СССР не присоединился. На сокращение возникновения случаев безгражданства направлен ряд положений Конвенции о гражданстве замужней женщины (СССР присоединился к этой конвенции в 1958 г.).

«Поощряется приобретение гражданства лицами без гражданства», — сказано в ст. 5 акта Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства», а в ст. 7 предусмотрено: «Дети, рожденные на территории одного из государств — участников Содружества, не должны становиться лицами без гражданства».

Устойчивость гражданства обеспечивается соответствующими правилами, предусматривающими сохранение гражданства, родителями и детьми при заключении и расторжении брака, при изменении гражданства одного из супругов.

Конвенция о гражданстве замужней женщины (1957 г.) предусматривает, что заключение или расторжение брака с иностранным гражданином, как и перемена гражданства мужем, состоящим в браке, не должны автоматически отражаться на гражданстве жены, а тем более вести к потери ею гражданства.

В п. «d» ст. 4 Европейской конвенции о гражданстве в качестве принципа закреплено положение о том, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранным гражданином, ни изменение гражданства одним из супругов во время пребывания в браке не влекут за собой автоматически последствий для гражданства другого супруга.

Аналогичное положение содержится в акте Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» (ст. 11).

Европейская интеграция ставит вопрос о едином гражданстве европейских государств при сохранении национального гражданства.

В Договоре о Европейском союзе (Маастрихтском договоре) установлено гражданство Евросоюза: «Каждый гражданин государства-члена является гражданином Евросоюза». Граждане Союза наделяются правами и исполняют обязанности в соответствии с указанным Договором: каждый имеет право на свободное передвижение и постоянное проживание на территории государств — членов Союза, имеет право участвовать в голосовании и баллотироваться в качестве кандидата на муниципальных выборах.

В ст. 110 «Гражданство Союза» договора, устанавливающего Конституцию для Европы, подписанного в Риме 29 октября 2004 г., установлено: «Гражданством Союза обладает каждое лицо, имеющее гражданство государства-члена. Гражданство Союза дополняет национальное гражданство и не подменяет его».

Конституционное (государственное) право, являясь отраслью права, представляющей собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регламентирующих общественные отношения, определяющие в том числе и основы правового статуса человека и гражданина, регулирует взаимоотношения «гражданин — государство» и «государство — гражданин». В этих взаимоотношениях государство выступает от имени общества, а физическое лицо — в специфическом качестве гражданина. Гражданин — это физическое лицо, статус которого в значительной мере определен конституционно-правовым институтом гражданства. В этом качестве он обладает определенной суммой прав, наделен конкретными обязанностями, составляющими в совокупности правовой статус гражданина, и вступает в отношения с государством в лице его органов и должностных лиц. Институт гражданства является одной из основных частей правового статуса человека и гражданина и в связи с этим входит в предмет отрасли, науки и учебной дисциплины конституционного права.

При рассмотрении структуры конституционного права до недавнего времени в монографической литературе ни о каких сложных составных частях речь обычно не шла. Высшая школа в базовых учебниках традиционно указывала в качестве элементов системы отрасли институты. Как правило, предлагается четыре основных института конституционного права: это основы конституционного строя, основы правового статуса человека и гражданина, федеративное устройство государства, система государственной власти и система местного самоуправления. Следует отметить, что М. В. Баглай расширяет перечень конституционно-правовых институтов, указывает в их числе и институт законодательной власти.

В современной литературе предлагается изменить структурные элементы конституционного права на части, подотрасли.

Например, Ю. А. Тихомиров выделяет следующие подотрасли конституционного права: конституционный статус Российской Федерации; конституционный статус личности и гражданина; конституционная организация государственной власти; парламентское право, прямая демократия и избирательные права; право местного самоуправления; конституционный статус общественных институтов.

Идея деления конституционного права на Общую и Особенную части высказана Ю. А. Дмитриевым и М. П. Авдеенковой. По их мнению, уже сегодня возможно выделение подотрасли народного голосования, конституционной юстиции и парламентского права.

В своих работах О. А. Бабошин также выделяет Общую и Особенную части отрасли конституционного права.

В конце 1950-х годов среди отечественных ученых дискутируется вопрос о месте гражданства в системе конституционно-правовых институтов. С. И. Русинова считает, что гражданство надо рассматривать в связи с институтом национально-государственного устройства.

Некоторые ученые считают, что его надо отнести к юридическому статусу гражданина.

С позиции сегодняшнего дня гражданство справедливо считают составной частью института, закрепляющего основы правового статуса личности.

Е. И. Козлова выделила институт гражданства в системе отрасли конституционного права России перед правовым статусом человека и гражданина.

Правовой статус человека и гражданина является концентрированным выражением сущности отношений между индивидом и государством, урегулированных нормами конституционного и иного отраслевого законодательства.

В институте гражданства синтезированы наиболее существенные политико-правовые, социальные, морально-нравственные и психологические связи и отношения, которые существуют между гражданином и государством. В данной работе рассмотрен только правовой аспект института гражданства.

Обладание гражданством является основой распространения на человека всего комплекса прав и свобод, законодательно закрепленных в данном государстве.

Как правило, в юридической литературе различают собственно содержание гражданства и те правовые последствия, которые вытекают для лица из факта обладания конкретным гражданством. Правовые последствия, связанные с обладанием конкретным гражданством, сводятся в основном к следующим группам (в разном их сочетании): 1) безусловное подчинение лица суверенной государственной власти, распространение на лицо действия законов государства; 2) предоставление лицу юридических прав и свобод, их обеспечение и возложение на него юридических обязанностей;

3) защита лица со стороны государства, в том числе во время пребывания его за границей.

В юридической науке существует значительное многообразие точек зрения на определение самого понятия гражданства.

В литературе можно встретить указание на такую важную характеристику гражданства, как его нравственно-духовная составляющая: духовная близость, родство, активно-ответственное поведение, гражданственность людей, состоящих в одном гражданстве.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон-участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

Нормы международного права направлены на устранение коллизий, возникающих между национальным законодательством различных, особенно сопредельных, государств. Их приоритет перед правовыми нормами национального законодательства также создает основу для демократического развития института гражданства.

В конечном счете гражданство как правовая связь, как правоотношение либо как правовое состояние характеризуется через некую совокупность взаимных юридических прав и обязанностей лица и государства, т. е. сводится к правовому статусу гражданина в государстве. Следует согласиться с С. С. Кишкиным, который еще в 1925 г. писал: «Сказать, что гражданство есть юридическое отношение, — это еще ровным счетом ничего не сказать».

На содержание законодательства о гражданстве решающее влияние оказывают потребности развития национальной экономики, конкретные особенности исторического развития каждого государства, демографические процессы, иммиграционная политика и многие другие факторы.

Устойчивость связи лица по принадлежности к государству, т. е. гражданство лица, сохраняется и при нахождении гражданина вне пределов отечественного государства. В этом случае в литературе выдвигается тезис о личном (персональном) верховенстве государства, определяющем личную связь гражданина с государством, его верность государству. Равно как такое верховенство государства обусловливает право гражданина пользоваться защитой и покровительством отечественного государства и его обязанность оказывать защиту и покровительство своим гражданам. «Именно личное (а не территориальное) верховенство является легальной основой признания права государства распространять свою власть на отечественных граждан за пределами своей государственной территории, а граждане и за пределами Родины обязаны добросовестно выполнять гражданские обязанности и подчинены юрисдикции отечественного государства». Таким образом, территориальное верховенство государства дополняется его личным (персональным) верховенством в отношении граждан.

Как отмечалось выше, гражданство как институт конституционного права представляет собой, во-первых, конституционное право физических лиц, постоянно проживающих на территории государства своего гражданства или находящихся с ним в исторической, национальной или иной форме социальной связи, на установление с ним особого рода отношений, отличных от иных физических лиц. Во-вторых, установление собственного гражданства — неотъемлемый атрибут государственного суверенитета любого независимого государства или отдельных его частей (субъектов федерации).

Первоначально в суверенном государстве гражданство не влекло за собой права участвовать в политике. Т. Маршалл выделил три типа прав, связанных с развитием понятия гражданства:

1. Гражданские права. Они завоевывались длительное время. Гражданские права означают свободу каждого человека жить, где он хочет, свободу слова и вероисповедания, право владеть собственностью и равные права перед законом.

2. Политические права. Включают право участвовать в выборах и быть избранным на государственные должности. В большинстве стран это право получили мужчины лишь в начале XX века. Женщинам пришлось завоевывать это право дольше.

3. Социальные права. Это права индивида на социальное обеспечение по болезни, социальную защиту в случае безработицы, а также установленный минимум заработной платы. Социальные права гарантируют человеку государством определенный уровень благосостояния. Развитие социальных прав и политика государства приводят к созданию государства всеобщего благосостояния. Государство считается таковым, если в нем правительственные организации обеспечивают материальную поддержку людям, не способным содержать себя самостоятельно, — безработным, больным, инвалидам и престарелым.

Институт гражданства выполняет следующие функции:

1) устанавливает предпосылку для обладания правами, обязанностями и ответственностью, закрепленными конституцией;

2) защищает от лица государства права граждан;

3) защищает интересы государства;

4) способствует развитию народов, повышению качества народа;

5) защищает интересы нации;

6) повышает сплоченность народов, патриотизм граждан.

Отношения гражданства для развития государства имеют существенное значение. Развитие этого института является одним из условий развития государства, т. е. повышения уровня сплоченности нации, развития патриотизма, большего доверия народа к власти, более активной деятельности граждан по развитию своего государства и государства — по защите своих граждан.

Гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Эта связь длится в течение всей жизни человека. Она возникает в момент рождения или приобретения гражданства Российской Федерации и прекращается со смертью или утратой гражданства. Отношения гражданства не могут прекращаться в одностороннем порядке, т. е. по инициативе гражданина, но без участия государства, и наоборот, по решению государства без соответствующего волеизъявления гражданина.

Гражданство является важнейшим элементом правового статуса личности и основой взаимоотношений гражданина и государства. С гражданством связаны существенные юридические последствия для человека — объем его прав, свобод и обязанностей — гарантированность государственной защиты прав и свобод.

Гражданство — это правовое состояние, которое предполагает наличие взаимных прав и обязанностей как у гражданина по отношению к государству, так и у государства по отношению к гражданину. Гражданин находится под юрисдикцией государства. Государство может потребовать от своего гражданина выполнения обязанностей, даже если он находится за пределами страны.

Гражданство является предпосылкой обладания всем комплексом конституционных прав, свобод и обязанностей лица. Так, исключительно российские граждане могут быть депутатами, судьями, прокурорами, следователями, военнослужащими. Только гражданин Российской Федерации может быть избран президентом страны, занимать должности на государственной службе, иметь доступ к сведениям, составляющим государственную тайну.

Государство берет на себя обязательства обеспечивать условия для реализации конституционных прав, свобод и обязанностей своих граждан, защищать их, где бы они ни находились (как внутри страны, так и за рубежом), выплачивать им пенсии по старости, пособия по инвалидности, при потере кормильца и в других случаях.

Принципы гражданства — это фундаментальные начала, которые положены в основу правового регулирования отношений гражданства. В законодательстве Российской Федерации выделяются несколько принципов российского гражданства.

Во-первых, гражданство Российской Федерации является единым. Единое российское гражданство может быть не единственным (например, для лиц с двойным гражданством).

Защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов, но регулирование этих прав и свобод, равно как и гражданства, состоит в исключительном ведении Федерации. Это означает, в частности, что прием в гражданство Российской Федерации осуществляют федеральные органы.

Во-вторых, гражданство в России является равным. Это означает, что права и обязанности гражданина не зависят от оснований приобретения гражданства, от времени его приобретения, других обстоятельств.

Конституцией провозглашается принцип равного гражданства независимо от оснований его приобретения. В законодательстве ряда зарубежных стран наблюдается иная картина: там введены определенные ограничения в приобретении гражданства в зависимости от оснований приобретения. Россия идет по более демократическому пути: права ее граждан не зависят от того, как и когда было приобретено гражданство.

Проживание гражданина России за ее пределами не изменяет его гражданства. Заключение или расторжение брака гражданина России с лицом, не принадлежащим к гражданству Российской Федерации, тоже не влечет за собой изменения гражданства. Изменение гражданства одним из супругов не влечет за собой изменения гражданства другого супруга. Расторжение брака не влечет изменения гражданства родившихся в этом браке или усыновленных детей.

В каждом субъекте Российской Федерации российский гражданин обладает одинаковыми правами.

Акты, регулирующие вопросы гражданства, не могут ограничивать права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Натурализованные граждане, т. е. получившие гражданство по заявлению, обладают теми же правами, что и родившиеся от граждан. В некоторых странах, в том числе демократических, натурализованные граждане не могут создавать политические партии или в течение длительного времени (обычно 10 лет) не вправе вступать в партии.

В-третьих, гражданство Российской Федерации экстерриториально (проживание гражданина за пределами Российской Федерации не прекращает его гражданства). Российский гражданин вправе жить в том месте, которое он избирает. Разумеется, государство заинтересовано в том, чтобы его граждане жили и работали на его территории.

В-четвертых, российское гражданство имеет свободный характер. Гражданин Российской Федерации вправе изменить свое гражданство, выйдя из российского гражданства.

Право на выход связано с тем, что гражданство — это не принадлежность лица к государству, а двусторонняя связь, что предполагает расторжение его по взаимному согласию. Такое расторжение может быть ограничено лишь временно и только по указанным в законе обстоятельствам (обладание государственной тайной, нахождение под стражей по приговору суда, вступившему в законную силу, и др.).

В-пятых, гражданство Российской Федерации неотъемлемо. Конституция РФ и Закон о гражданстве запрещают лишать человека гражданства Российской Федерации. Этот запрет имеет абсолютный характер, он относится и к лицам, осужденным за некоторые государственные преступления.

В-шестых, в основе изменения гражданства Российской Федерации лежит волеизъявление лица. Автоматический характер приобретения или утраты гражданства исключается. Вступление в брак с иностранным гражданином или расторжение брака, изменение гражданства родителями детей, возраст которых позволяет им разумно оценивать происходящее (с 14 лет), не влекут за собой обязательного предоставления или утраты гражданства Российской Федерации. Лишь родившийся от гражданина Российской Федерации ребенок автоматически приобретает гражданство Российской Федерации, а малолетние дети (до 14 лет) при изменении гражданства родителей автоматически следует за ними.

В-седьмых, российское гражданство, как и гражданство других стран, предполагает, с одной стороны, защиту и представительство государства на его территории и за ее пределами, а с другой — обязанности гражданина по отношению к государству. Органы государственной власти, дипломатические представительства, консульские учреждения, должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться правами, установленными конституцией, законами, международным правом, законами государств, где проживают или пребывают граждане Российской Федерации, а также возможность защищать эти права и охраняемые законом интересы. Гражданам могут предоставляться более благоприятные условия, социальные пособия со стороны государства, льготы, которых не имеют иностранцы, лица без гражданства. Защиту гражданина осуществляет мощный государственный аппарат, а за пределами страны — дипломатические представительства и консульские учреждения. Государственные органы обязаны принимать меры по восстановлению нарушенных прав гражданина. В свою очередь, граждане должны выполнять свои конституционные и иные обязанности перед государством.

Гражданин Российской Федерации не может быть выслан за ее пределы или выдан другому государству. За преступления, совершенные российским гражданином за пределами своей страны, он подлежит уголовной ответственности по ее законам (если деяния, совершенные за границей, в России также считаются преступлениями). Однако административную ответственность (например, штраф за нарушение правил общественного порядка), гражданско-правовую ответственность (например, взыскание задолженности) гражданин может нести и за границей.

Россия поощряет приобретение гражданства лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации (при этом необходимо доказать факт безгражданства, как и иностранное гражданство). Получение гражданства человеком без гражданства лучше обеспечивает защиту его прав.

Н. В. Витрук выделяет виды гражданства: «...Личность относительно принадлежности к конкретному государству выступает в следующих правовых состояниях (модусах): отечественного гражданства, безгражданства и иностранства.. и, соответственно, трех категорий лиц — граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства». Помимо этого, им исследуются двойное гражданство, гражданство в федеративных государствах — двухуровневое гражданство; почетное гражданство; общеевропейское гражданство.

Институт гражданства образуют нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в конституциях республик, в федеральных законах; в нем имеются нормы диспозитивные и императивные, управомочивающие и запрещающие, материальные и процессуальные.

Установление принадлежности нормы к тому или иному правовому институту необходимо, ибо не каждая отдельно взятая норма проявляет все свойства, присущие институту в целом, а их следует учитывать, чтобы правильно уяснить механизм ее реализации.

Подводя итог сказанному, необходимо заключить, что гражданство является комплексным правовым институтом, отношения в рамках которого регламентируются нормами различных отраслей права. Сердцевину его составляют нормы конституционного права, регламентирующие гражданство как устойчивую политико-правовую связь физического лица с конкретным государством.

Нормы административного права определяют содержание механизма решения вопросов гражданства (приобретения, изменения и утраты гражданства), а также взаимной ответственности сторон — участниц правоотношений гражданства. Этой же цели служат нормы уголовного и гражданского права.

2. Динамика развития понятия «гражданство»

Гражданство исторически возникло как формальное выражение и способ построения взаимоотношений государства и человека при республиканской системе правления, в отличие от подданства как формы отношений государства и человека в монархиях. «Исторически гражданство является порождением французской революции (XVIII в.). В противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха были выдвинуты концепции гражданина как лица, способного активно участвовать в политической жизни страны, и народа как общности равноправных граждан».

С. В. Черниченко, автор одной из наиболее крупных монографий по вопросам гражданства, изданной в советский период, отмечает по этому поводу: «В то время гражданство республиканской Франции означало обладание такими правами, которыми ни один подданный соседних монархических государств не мог обладать... В дальнейшем, после повсеместного утверждения буржуазного строя, различие между гражданством и подданством почти утратило свое значение, так как ряд монархических государств отказался от термина “подданство” (например, Бельгия, Дания)». В других же странах, например в Великобритании, используются оба термина. «Английский Закон о гражданстве 1948 г. ставит знак равенства между британским подданным (British subject) и гражданином Содружества (citizen of the Commonwealth)».

Основываясь на вышеприведенных рассуждениях, С. В. Черниченко приходит к заключению: «Конечно, законодательство государств с республиканской формой правления не знает термина „подданство, но тем не менее утверждение, что гражданство означает принадлежность к государству с республиканской формой правления, а подданство — принадлежность к государству с монархической формой правления, будет ошибочным. Можно лишь говорить, что подданство означает принадлежность к некоторым монархическим государствам и является устаревшим синонимом гражданства».

Российский ученый Н. О. Куплеваский считал подданство или гражданство постоянной связью отдельного лица с государством (страной, правительством), основанной на обязанности человека подчиниться государству и быть ему верным, т. е обязанным способствовать повышению благосостояния государства. В. М. Гессен в работе «Подданство, его установление и прекращение» считал, что быть гражданином — значит иметь права и нести обязанности по отношению к государству. До вступления на престол Александра I (1777-1825 гг.) в России приносили присягу в том, чтобы быть верным, добрым и послушным рабом и подданным.

В контексте истории его возникновения гражданство — это показатель не только формы правления, но и политического режима государства, поскольку оно отражает переход от абсолютной монархии и сопутствующего ей тоталитарного режима к буржуазно-демократическому режиму, к гражданскому обществу. Понятия «гражданин» и «гражданское общество» взаимосвязаны. Согласно классическим представлениям граждане — это «свободные люди в свободном государстве — республике, сами решающие свои дела и управляющие собой. Подданный же — существо, как бы не принадлежащее себе, а подчиненное воле другого человека — монарха, причем не обычного человека, а «божества» или «полубожества», стоящего над всеми. Борьба за свободу в истории была зачастую и борьбой против королей, императоров, царей за республиканское правление, считавшееся по-настоящему демократическим».

В российской юридической литературе различаются три основных государствоведческих аспекта в исследовании гражданства, характеризующие его связь: а) с государством в целом, государственной властью, формой государственного правления; б) с федеративным устройством государства, государственным суверенитетом; в) с разграничением предметов ведения и полномочий между различными уровнями власти в федеративном государстве.

Возможны два основных методологических подхода к формированию теории гражданства в правовой науке. С одной стороны, его исследование как публично-правовой категории, государствообразующего феномена, компонента признаков сущности и формы государства, с другой — необходимо учитывать, что гражданство — это категория, стоящая на стыке публичного и частного права, неразрывно связанная с конституционно-правовым статусом человека, субъективными правами. Последнее подтверждается, в частности, тем, что, как справедливо считают специалисты, гражданство имеет не только производный от государства, но и естественный характер. С. А. Авакьян формулирует эту позицию следующим образом: «Гражданство соответствующего государства является естественным состоянием для человека. Подавляющее большинство людей в мире обладает гражданством какого-то государства. Отсутствие гражданства, состояние безгражданства — скорее исключение, чем правило».

Для того чтобы наиболее полно и точно раскрыть содержание понятия гражданства, необходимо изучить и проанализировать конкретные научные исследования этого правового института и дать его определение.

Анализируя процесс становления института российского гражданства на примере Конституции 1918 г., О. О. Миронов делает вывод о том, что есть основание рассматривать гражданство как субъективное право.

Исторический факт упоминания «права гражданства» в отдельном нормативном акте, а также само современное понятие субъективного права, по мнению автора, не являются достаточным основанием для определения гражданства в качестве такового.

Субъективное право индивида может быть ограничено и передано другому лицу. Примером являются ограничение дееспособности конкретного лица и передача правомочий его опекунам или попечителям.

Гражданство как связь лица с государством нельзя ни ограничить, ни передать какому-либо лицу. Утрата правоспособности не влечет за собой утраты гражданства.

С юридической точки зрения гражданство выступает, с одной стороны, как явление «объективного права», а с другой — «субъективного права». Сначала гражданство представляет собой институт права и законодательства, а затем речь идет о гражданстве как о признанной законом принадлежности лица к конкретному государству. В этом случае гражданство опосредуется правами личности по поводу гражданства (его приобретение, восстановление, изменение, утрата).

Последнее обстоятельство не дает оснований характеризовать гражданство и как правоспособность. Правоспособность — это индивидуальная способность лица, возникающая с момента рождения, иметь юридические права и нести юридические обязанности.

Гражданство как объективный фактор является двусторонней связью физического лица и государства, где каждая сторона обладает соответствующими правами и обязанностями. Каждый субъект в этой связи обладает только ему присущим свойством: человек — правоспособностью, а государство, в лице уполномоченных органов, — компетенцией. В правоспособности концентрируются права и обязанности, которыми может обладать субъект, а компетенция государства четко регламентирована в конституции и других нормативно-правовых актах данного государства.

В. Я. Бойцов и B. C. Основин являются сторонниками признания гражданства правоотношением, так как в урегулировании взаимоотношений между обществом и человеком важная роль принадлежит праву. Являясь официально признанной и четко определенной юридической формой разнообразных связей человека с обществом, право выступает средством перевода этих связей во взаимоотношения между государством и гражданином. И как полагает В. А. Патюлин, данные взаимоотношения являются «концентрированным выражением наиболее важных и значимых взаимоотношений личности и общества и представляют собой как бы ядро, сердцевину связей личности и общества». Следовательно, урегулированные нормами права отношения между государством и гражданином являются правоотношениями.

По мнению В. Я. Бойцова, гражданство — это особое государственно-правовое отношение, а нормы государственного права, образующие институт гражданства, составляют юридическую основу для государственно-правовых отношений гражданства, возникающих между государством как целым и его гражданами.

Возражения можно аргументировать тем, что институт гражданства регулирует отношения по поводу возникновения, изменения или прекращения гражданства. В законодательных актах большинства стран существуют нормы, констатирующие факт существования гражданства и фиксирующие его основные принципы и нормы, регулирующие отношения по поводу гражданства. Не следует забывать, что правоотношения по поводу гражданства возникают не только между гражданами и государством, но и по отношению к иностранцам и лицам без гражданства.

Далее автор характеризует гражданство как «особый вид правоотношения — правовое состояние гражданства».

Гражданство как один из элементов основ правового статуса человека включает в себя несколько категорий: гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства. Эти понятия характеризуют самостоятельные политико-правовые связи конкретного лица с данным государством. Каждому статусу соответствует свое правовое положение (состояние), определяющее объем его прав и обязанностей во взаимоотношениях с государством. Гражданство отлично от правового статуса иных физических лиц набором правовых последствий, предпосылкой которых оно выступает. Однако самостоятельность указанных явлений нельзя преувеличивать. Это самостоятельность неразрывно связанных явлений.

Очевидно, что институт гражданства является близким по отношению к институту правоотношения, но разнородным как по субъектам, так и по содержанию. Некоторые авторы считают, что невозможно дать определение гражданства и даже описать это понятие затруднительно.

С. С. Кишкин пишет, что это понятие «юридически представляется трудно уловимым».

Его поддерживает С. В. Черниченко, но уточняет, что «разница между понятием специфической правовой связи лица с государством и понятием принадлежности к государству неуловима».

Большинство авторов остановились на двух основных направлениях в рассмотрении гражданства — это определение гражданства в виде принадлежности лица к государству или в качестве юридической либо политико-правовой связи лица с государством.

Первую точку зрения поддерживают Д. А. Гайдуков, А. И. Лепешкин, Н. Т. Самарцева, И. Е. Фарбер, Б. В. Щетинин.

Именно понимание гражданства как принадлежности лица к государству можно встретить во многих учебниках по советскому государственному праву.

Вот, например, как определяет гражданство Б. В. Щетинин: «Советское гражданство — это принадлежность физического лица к Союзу ССР, выражающаяся в устойчивой правовой связи с Советским суверенным федеративным государством, в силу которой оно приобретает права и свободы советских граждан и исполняет все обязанности советских граждан по советскому законодательству, а также приобретает право на защиту своей личности и своих интересов со стороны Союза ССР как внутри советской территории, так и за ее пределами».

Понятие «принадлежность» в большей степени отражает прикрепление лица к конкретному государству или членство лица в государстве, что, возможно, более подходит для определения гражданства лица в международно-правовом отношении. В практике большинства государств установлены различные нормы государственной принадлежности, каждая из которых (вид на жительство, статус беженца, вынужденного переселенца и т. д.) является носителем специального правового статуса. Второй точки зрения на гражданство придерживаются С. А. Авакьян, Е. И. Козлова, А. В. Мицкевич, В. В. Полянский, Г. И. Тункин, B. C. Шевцов, С. В. Черниченко.

В. В. Полянский предлагает следующее определение гражданства как юридически признанной политико-правовой связи физического лица с государством, которая, «будучи неограниченной во времени и в пространстве, предполагает взаимообусловленность, с одной стороны, распространения всей полноты суверенной власти государства на лицо и с другой — обладание этим лицом полным комплексом прав, свобод и обязанностей, а также означающая принадлежность лица к народу как субъекту политической власти».

Е. И. Козлова в учебнике государственного права приводит определение гражданства как «основанной на юридическом признании государства политико-правовой связи лица с государством, которая влечет распространение на данное лицо в полном объеме суверенной государственной власти, активным участником которой оно является, а также всех прав, свобод и обязанностей граждан, защиту его государством как в СССР, так и за его пределами».

Наиболее оптимальной представляется трактовка гражданства как фактической принадлежности лица к стране, осуществляющейся через юридическую связь физического лица с государством, выражающейся в наличии у него комплекса прав, свобод и обязанностей, вытекающих из данной связи.

Связь между физическим лицом и государством специфическая, так как выражается в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Целью этой связи является распространение всей полноты государственной власти на человека и обладание всем комплексом прав и обязанностей. Обладание гражданством влечет за собой, во-первых, постоянное и полное нахождение лица под воздействием суверенной государственной власти, а во-вторых, наделение его всей полнотой прав и обязанностей, в том числе важнейших — политических.

Существуют различные взгляды на содержание этой связи.

Н. В. Витрук определяет содержание правовой связи как «принадлежность человека к гражданству».

У В. М. Сафронова гражданство есть принадлежность, которая выражается в установлении правовой связи.

Определяя эту связь как юридическую, нужно заметить, что гражданство как понятие конституционно-правовое тесно связано с государственным суверенитетом.

В научной теории и мировой практике государственного строительства вопрос о соотношении гражданства и государственного суверенитета является дискуссионным. Ставится проблема: всегда ли гражданство — показатель государственного суверенитета, возможно (целесообразно) ли гражданство несуверенного государства? Ответ на эти вопросы связан с научно-теоретической проблемой видов гражданства. Как государствообразующий феномен гражданство — это показатель институционализации той или иной территории и связанной с этой территорией (или проживающей на этой территории) политико-территориальной общности людей либо в форме государства — самостоятельного субъекта международного права, либо государства, имеющего статус субъекта федерации. Поэтому следует различать два понятия гражданства — международно-правовое (общенациональное, общефедеративное) и внутригосударственное (субъекта федерации) и соответственно различать внешнее и внутреннее гражданство. С государственным суверенитетом идентично гражданство в международно-правовом его понимании, внешнее гражданство.

В контексте проблем институирования государства в системе международных связей вопросы гражданства выступают в неразрывном единстве с процессами утверждения государственного суверенитета, государственным самоопределением народов и территорий и имеют международно-правовой аспект своей значимости. Это заключение в более развернутом виде можно представить следующим образом. Согласно общепринятым международно-правовым представлениям гражданство (либо подданство) — это важнейший атрибут любого государства. Если нет гражданства (либо подданства), нет и оснований считать данное политико-территориальное образование государством.

В сравнении с пониманием в международно-правовом смысле дефиниции гражданства с позиций конституционного права неоднозначны. Относительно внутреннего гражданства вопрос о его идентичности государственному суверенитету вызывает дискуссии. Так, классическая теория федерализма исходит из того, что гражданство (либо подданство) является обязательным признаком государства, однако следует различать суверенные и несуверенные государства — входящие, допустим, в состав союзного (федеративного) государства (субъекты федерации), последние не всегда имеют собственное гражданство. Соответствующие теория и практика восходят еще ко временам одного из классиков мировой науки государствоведения и права, немецкого ученого Г. Еллинека.

В отличие от международно-правовой характеристики общенационального гражданства через категорию «государственный суверенитет», суть которой, как уже указывалось, заключается в утверждении, что уже само наличие гражданства есть свидетельство (показатель, выражение) государственного суверенитета, в конституционном праве XIX-XXI столетий государствоведческое направление в определении понятия гражданства в странах мира не всегда связано с полной идентификацией гражданства с государственным суверенитетом.

Таким образом, в конституционно-правовом смысле гражданство — это не всегда показатель государственного суверенитета, но минимальное его свойство заключается в том, что гражданство — это важный (неотъемлемый) атрибут государства, показатель государственного самоопределения соответствующей политико-территориальной общности людей. Гражданство является более неотъемлемым элементом (признаком) государства, нежели государственный суверенитет, и свойственно как суверенному, так и несуверенному государству.

Суверенитет является неотъемлемым свойством государственной власти, которая находит свое выражение в верховенстве и единстве вне зависимости от какой-либо другой власти внутри страны и за ее пределами. Суверенитет предполагает верховенство государственной власти по отношению ко всем без исключения лицам, находящимся на территории данного государства. Граждане, составляющие большинство населения любого государства, как справедливо заметил А. И. Лепешкин, образуют естественную предпосылку существования государственной власти.

С одной стороны, лицо находится под постоянным воздействием суверенной власти государства, а с другой — гражданство характеризуется тем, что гражданин юридически рассматривается в качестве участника власти, наделенного для этого необходимыми конституционными правами, и в первую очередь политическими.

Каждое лицо независимо от того, является оно гражданином данного государства, иностранцем или лицом без гражданства, находясь на территории этого государства, попадает под воздействие этой суверенной власти, что означает наличие определенной юридической связи с данным государством. Правовое положение иностранца определяется не только правовой связью со своим государством, но и с собственным законодательством государства пребывания. Гражданство можно рассматривать как связующее звено между суверенитетом и свободой человека. Гражданин в процессе реализации своих прав и обязанностей становится участником народного суверенитета, ассоциированным носителем которого он является. Одновременно с гражданством в прямой зависимости и связи находятся права и обязанности человека, их объем и содержание.

В своем исследовании Д. А. Гайдуков замечает, что между гражданством и политическими правами и обязанностями существует прямая связь.

Можно сказать, что одним наиболее важных правовых последствий, вытекающих из факта обладания гражданством, является конституционная возможность участия гражданина в осуществлении государственной власти. Гражданин вправе влиять на ее осуществление, а также принимать непосредственное участие (избирать и быть избранным во все органы власти данного государства). Исходя из вышесказанного, можно отнести гражданство к одному из основных признаков государства.

В демократическом государстве сувереном является сам народ, его принадлежность к гражданству данного государства означает участие в осуществлении государственной власти, в реализации государственного суверенитета.

Таким образом, государственная власть, устанавливая общий правопорядок в государстве, определяет правовой статус своих граждан. Верховенство государственной власти реализуется путем установления в государстве правового института гражданства. Ведь именно гражданство является тем важнейшим правовым средством, на основе которого осуществляется юрисдикция государства над своим населением.

А с другой стороны, только само государство полномочно устанавливать, изменять или прекращать правовую связь с лицом, именуемую гражданством, а также определять средства его регулирования и политическое содержание.

Поскольку эта связь лица с государством всегда опосредована правом, то гражданство есть правовая связь гражданина и государства.

По мнению автора, эта двусторонняя связь является сущностью понятия гражданства.

Содержание гражданства в конституционно-правовом смысле составляет совокупность взаимных прав и обязанностей субъектов этой двусторонней связи: гражданина и государства. Каждый обладает правами и обязанностями в отношении другого. Каждому конкретному праву гражданина соответствует обязанность государства гарантировать его осуществление, и каждой конкретной обязанности гражданина соответствует конкретное право государства требовать ее исполнения последним.

Подобная связь не ограничивается пространственными пределами государства и является бессрочной, т. е. устойчивой в пространстве и во времени. Как подчеркивает С. В. Черниченко, устойчивость гражданства зависит от устойчивости прав и обязанностей, входящих в его содержание. Но устойчивость гражданства является качественно новым свойством по сравнению с устойчивостью конкретного права или обязанности и «проявляется в том, что сама по себе устойчивость такого права или обязанности не является еще признаком гражданства».

Устойчивость гражданства во времени проявляется в том, что гражданство непрерывно (бессрочно). Непрерывность выражается в сохранении гражданства с момента рождения, принятия в гражданство и до выхода из гражданства или его утраты, в соответствии с законодательством конкретного государства. Гражданство — это длящееся правовое состояние.

Устойчивость гражданства в пространстве выражается в том, что гражданин, выезжая за пределы своего государства, независимо от срока продолжает находиться под юрисдикцией страны гражданства. При этом некоторые права и обязанности, входящие в содержание гражданства, прекращают свое действие на время пребывания за границей, но лицо их не утрачивает. Навязывание страной пребывания этому лицу каких-либо прав или обязанностей, которые могут быть определены только страной гражданства, будет расценено как нарушение государственного суверенитета. Но устойчивость гражданства в пространстве не ослабевает, так как происходит не юридическое, а фактическое прекращение связи между государством и его гражданином. Юридически связь гражданства не прервана, она прекращена фактически. Устойчивость гражданства в пространстве не нарушается в случае, если гражданин отказывается пользоваться правами, предоставленными данным государством, и выполнять соответствующие обязанности по отношению к стране пребывания.

Из вышесказанного следует, что связь между гражданином и государством гражданства не прекращается за пределами страны. Государство, исходя из принципа государственного суверенитета, оказывает покровительство и защиту своим гражданам, это входит в обязанности государства и тем самым подкрепляет взаимоотношения с гражданином. Поэтому некоторые ученые-юристы считают необходимым определять гражданство как устойчивую правовую связь лица с государством, определяющую правовое положение гражданина в государстве «как подлинно свободного и равноправного гражданина» и влекущую за собой защиту государством его прав и законных интересов за границей в дипломатическом порядке и в других установленных в межгосударственном общении формах.

Таким образом, можно определить, что гражданство — это фактическая принадлежность лица к конкретной стране, осуществляющаяся через юридическую связь человека с государством, выражающаяся в наличии у него определенных прав, свобод и обязанностей, вытекающих из этой связи.

В Европейской конвенции о гражданстве (Страсбург, 6 ноября 1997 г.) «гражданство» означает устойчивую правовую связь между отдельным лицом и государством и не указывает на этническое происхождение этого лица. В действующем Законе РФ гражданство Российской Федерации — устойчивая правовая связь лица с Российской Федерацией, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иное гражданство рассматривается как гражданство (подданство) иностранного государства. Двойное гражданство — наличие у гражданина Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства.

3. Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР

А) Правовое регулирование института гражданства в РСФСР с 1917 по 1922 г.

Институт гражданства относится к числу наиболее фундаментальных институтов конституционного права, является важнейшей составляющей основ правового статуса человека в любом государстве.

В России этот институт возник с момента образования первой республики, и дальнейшее его развитие отличалось значительным своеобразием. Поэтому представляется необходимым проследить процесс эволюции данного института в нашей стране начиная с 1917 г. Однако прежде чем перейти к анализу конкретных нормативно-правовых положений, представляется необходимым рассмотреть вопрос периодизации этого исторического процесса.

В науке конституционного права нет единой периодизации развития законодательства о гражданстве на территории бывшего СССР. В известной степени институт гражданства выступает преемником по отношению к институту подданства. Однако в Российской империи этот институт отличался значительным своеобразием, не получившим преемственного развития в институте советского гражданства, поэтому он требует отдельного историко-правового исследования и не рассматривается в данной работе.

Историю развития законодательства о гражданстве, используя классификацию А. В. Мещерякова, можно разделить на следующие этапы:

1) октябрь 1917 г. — август 1938 г.:

а) октябрь 1917 г. — октябрь 1924 г.;

б) октябрь 1924 г. — август 1938 г.;

2) август 1938 г. — декабрь 1978 г.;

3) с декабря 1978 г.

В. В. Полянский, наоборот, взял за точку отсчета принятие Конституции СССР:

октябрь 1917 г. — декабрь 1922 г.; декабрь 1922 г. — декабрь 1936 г.; декабрь 1936 г. — октябрь 1977 г.; с октября 1977 г.

По мнению автора, должна быть дана следующая периодизация:

октябрь 1917 г. — декабрь 1922 г.;

декабрь 1922 г. — август 1938 г.;

август 1938 г. — май 1990 г.;

с мая 1990 г. до настоящего времени.

Началом первого этапа в развитии законодательства о гражданстве, несомненно, является октябрь 1917 г. С этой даты начинается не только история развития законодательства о гражданстве, но и история нового государства на территории бывшей Российской империи.

Первый основополагающий документ — декрет ВЦИК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В нем было сказано, что все ранее существовавшие в России сословия и сословные деления граждан, а также сословные привилегии и ограничения, сословные организации и учреждения, все гражданские чины упраздняются. Уничтожаются все звания, титулы, чины и прочие наименования, и устанавливается одно, равное для всех наименование — гражданин Российской Республики.

Это был первый прогрессивный акт нового государства по вопросам гражданства, уничтоживший оставшееся от феодальносословного периода социально-политическое деление российского общества.

В первые годы существования нового государства процедура установления советского гражданства не получила законодательной регламентации. До 1924 г. вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР. Советское законодательство о гражданстве касалось только вопросов принятия иностранцев в советское гражданство, лишения советского гражданства и выхода из него.

Законодательной базой, на основе которой появились и получили свое развитие правовые нормы, регулирующие приобретение гражданства, была норма Конституции РСФСР 1918 г.

В ней указывалось, что исходя из принципа солидарности трудящихся всех наций Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика «предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам, без всяких затруднительных формальностей, права российского гражданства» (ст. 20). Все это являлось отражением так называемого пролетарского интернационализма, согласно которому российскому рабочему иностранец пролетарского происхождения был ближе и роднее, чем собственный помещик или кулак.

Классовое неравенство наложило свой отпечаток на значительную часть последующего законодательства советской власти о гражданстве. Необходимо отметить еще одну характерную черту советского законодательства рассматриваемого периода о гражданстве — стремление сблизить трудящегося иностранца с советским гражданином, выражавшееся:

1) в предоставлении трудящемуся иностранцу политических прав;

2) в установлении упрощенного порядка приема в гражданство трудящихся иностранцев.

Это объяснялось наличием в то время на советской территории больших масс иностранцев, попавших на эту территорию во время войны и революции, вполне советски настроенных и принадлежащих к пролетариату и крестьянству. Многие из них сражались в рядах Красной армии, и каждая советская республика считала своими гражданами всех советских граждан, находившихся в ее пределах, и отличала граждан других республик от своих только в случае желания заинтересованного лица. В редких встречавшихся на практике случаях это выражалось в специальных отметках в удостоверявших личность документах в соответствии с циркуляром НКВД РСФСР 1921 г.

Более подробно порядок перехода иностранцев в советское гражданство определял декрет ВЦИК «О приобретении прав российского гражданства» от 5 апреля 1918 г. По этому декрету каждый иностранец, проживающий в РСФСР, мог приобрести российское гражданство. Для этого ему было необходимо подать заявление в местный Совет, где указывались род занятий и сведения о том, что он не подвергался судебному преследованию за уголовно наказуемые на территории РСФСР деяния. К заявлению прилагалось удостоверение личности заявителя. По окончании рассмотрения данных документов местным Советом выдавалось удостоверение о приобретении российского гражданства.

В исключительных случаях допускалось принятие в гражданство РСФСР иностранцев, находящихся в момент подачи заявления за пределами Российской республики. В таких случаях заявления подавались на имя председателя ВЦИК и рассматривались ВЦИК.

Формулировка выдаваемого удостоверения дает основание считать, что данный декрет закрепляет не институт принятия в гражданство, а институт приобретения гражданства.

Строго говоря, принципиальной юридической разницы между принятием и приобретением, конечно, нет. Вопрос скорее в морально-психологической оценке, отношении к данному акту со стороны заинтересованного физического лица. Когда речь идет о принятии, то подтекстом данного действия звучит оказание милости со стороны государства. Оно хочет — принимает, а не хочет — не принимает. Когда же используется термин «приобретение», то акценты меняются. Здесь в подтексте звучит свобода выражения физическим лицом своей воли: хочу — приобретаю, а не хочу — не приобретаю.

Переводя эту проблему в политическую плоскость, можно заметить, что в термине «принятие в гражданство» более ярко выражен авторитарный характер государства, а приобретение гражданства хотя с юридической точки зрения и остается двусторонним актом, но звучит более нейтрально.

В развитие этого декрета СНК РСФСР издал 22 августа 1922 г. новый декрет «О принятии иностранцев в российское гражданство».

Новый декрет содержал ряд положений, из которых следует, что советское законодательство предусматривает не приобретение прав гражданства, а принятие в гражданство.

Декрет СНК устанавливал, что вопросы принятия в российское гражданство теперь находятся в компетенции губернских исполнительных комитетов. В том случае, если иностранец принадлежит к рабочему классу и не пользующемуся чужим трудом крестьянству, он принимается в гражданство местными Советами без всяких формальностей. В процедуру принятия в гражданство входила подписка, которую давали лица, принимаемые в гражданство, о том, что они «обязуются уважать и защищать от всяких посягательств установленный Конституцией государственный строй РСФСР».

Декретом от 22 августа 1922 г. вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом: «При переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет следуют гражданству родителей. При разногражданстве супругов дети моложе 14 лет остаются в прежнем гражданстве, если между родителями не состоится по этому предмету иного соглашения. Дети, достигшие 14-летнего возраста, имеют право заявить о желании следовать гражданству одного из родителей».

Декрет затрагивал проблему двойного гражданства: «Лица, проживающие в пределах РСФСР, принятые в российское гражданство и не ликвидировавшие своих отношений по гражданству (подданству) к иностранному государству, лишаются права апеллировать для защиты своих интересов к правительству той страны, гражданами которой они ранее состояли». Эта мера оправдывала классовый подход к решению вопросов гражданства и в целом взаимоотношений РСФСР с «буржуазными» государствами.

Первые декреты по вопросам гражданства в основном регламентировали порядок принятия в гражданство РСФСР. Вопрос о выходе из гражданства принципиального разрешения не получил. Отдельные декреты и постановления НКВД касались «порядка выхода из российского гражданства проживающих в пределах Российской Республики постоянных жителей местностей, отторгнутых от России в силу Брестского мирного договора», а также граждан, «желающих вступить в украинское подданство».

Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 16 сентября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства оптировать то или иное гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа, и наоборот, при наличии согласия, выраженного на то брачующимися сторонами при заключении брака (ст. 103). Лишь три года спустя, 21 июля 1921 г., циркуляром НКВД РСФСР было установлено, что такая оптация должна отмечаться в выписке о заключении брака. В том же 1921 г. циркуляром НКВД РСФСР от 7 июля было допущено восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей.

В упомянутых актах решались главным образом вопросы о принятии иностранцев в советское гражданство и выходе из него. Однако жизнь выдвигала необходимость разрешения и других вопросов. Важнейшим среди них и беспокоящим советскую власть в первую очередь был вопрос о гражданах страны, находящихся за рубежом.

Политика, проводимая новым государством, поставила на повестку дня вопрос лишения гражданства. Его разрешил декрет ВЦИК и СНК от 5 апреля 1921 г. «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей». К такой категории законодатель отнес лиц:

а) пробывших беспрерывно за границей свыше 5 лет и не получивших от советских представительств заграничных паспортов и иных документов;

б) выехавших из России после 7 ноября 1917 г. без разрешения советской власти;

в) добровольно служивших в белой армии и сражавшихся против советской власти;

г) участвовавших в любой форме в контрреволюционных организациях;

д) имевших право оптации и не воспользовавшихся этим правом в установленный срок;

е) находившихся за границей и в определенный срок не зарегистрировавшихся в представительствах РСФСР.

В пункте «д», говоря о праве оптации, нужно заметить, что это понятие можно применять в данном случае с натяжкой, как такового выбора гражданства не было, потому что предыдущее государство перестало существовать, а на его месте возникли новые государства, закрепляющие свой институт гражданства, отличный от подданства Российской империи.

Именно в этот исторический период впервые было закреплено гражданство иных государств, образовавшихся на территории Российской империи. Так, временными правилами «О порядке выхода из российского гражданства лиц, проживающих на территории Российской Республики и желающих вступить в украинское подданство, и о регистрации российских граждан, проживающих на территории Украины», утвержденными НКВД РСФСР 10 сентября 1918 г.

Правилами было установлено, что все бывшие подданные Российской империи, проживающие в пределах Российской империи, признавались состоящими в российском гражданстве до выхода из него в порядке, предусмотренном этими правилами.

Таким образом, рассмотренные нормативные акты по вопросам гражданства ликвидировали институт российского подданства и создали новый институт гражданства РСФСР. В отличие от актов Российской империи декреты закрепляли принципы равного гражданства, отсутствия каких-либо цензов, натурализации и иных ограничений, кроме классового подхода. Так же, как российское подданство, российское гражданство сохраняло право дискриминации отдельных лиц путем насильственного лишения гражданства и условия приема в гражданство РСФСР иностранных граждан в зависимости от их социальной принадлежности.

Оценивая советское законодательство о гражданстве 1917-1923 гг., советские исследователи отмечали обычно следующие его черты:

1. Оно отразило и закрепило завоевания Октябрьской революции, ликвидировавшей институт российского подданства и создавшей качественно новое советское гражданство, которое означало не только формальную принадлежность к государству, но и действительное участие большинства населения в осуществлении государственной власти.

2. В нем нашел отражение принцип интернациональной классовой солидарности, солидарности трудящихся всех наций. Это проявлялось как в том, что были уничтожены всякие привилегии и ограничения в связи с принадлежностью к той или иной национальности и расе, так и в том, что иностранцам-трудящимся были представлены одинаковые с советскими гражданами политические права и открыт для них широкий доступ в советское гражданство. Вместе с тем закон лишал этих прав так называемые эксплуататорские элементы, а определенные категории лиц, находившихся за границей, лишались даже права быть советскими гражданами. Таким образом, законодательство о гражданстве стало одним из средств, которым советская власть пользовалась для своего укрепления, а также для защиты от внутренних и внешних врагов.

3. Советское законодательство о гражданстве отражало полное равноправие полов, отменив существовавшее в царской России правило, согласно которому жена обязательно следует гражданству мужа.

4. Советские законы не устанавливали никаких цензов в качестве необходимого условия натурализации. Они допускали принятие в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей.

5. Законы не содержали также никаких ограничений прав натурализованных по сравнению с правами всех прочих граждан, тогда как в ряде других стран в тот период натурализованные на определенный срок, а в некоторых случаях и навсегда ограничивались в политических правах.

6. Советскому законодательству было чуждо деление людей на полноправных и неполноправных — на граждан и подданных, как это имело место тогда в некоторых зарубежных странах, особенно колониальных. Несмотря на некоторое преувеличение, содержащееся в этих оценках, а также игнорирование очевидных недостатков законодательства рассматриваемого периода в духе господствовавших тогда доктрин, можно тем не менее утверждать, что советское законодательство было действительно более демократичным в ряде отношений, чем аналогичное законодательство многих зарубежных стран.

Другие советские республики в своих первых нормативных актах решали вопрос о гражданстве и статусе иностранцев, исходя из конкретно-исторических условий своего развития.

Наравне с Российской Республикой наиболее полно эти вопросы урегулированы законодательством Украинской и Белорусской ССР.

Декрет УССР от 11 марта 1919 г. о выходе из гражданства признает гражданами Украины всех бывших подданных Украинской державы и местностей Российской империи, отошедших от России и проживающих в УССР. Более подробно признание украинского республиканского гражданства регламентировалось Положением «Об иностранцах в УССР и порядке приобретения и утраты украинского гражданства», изданным ВУЦИК УССР 28 марта 1922 г..

Украинскими гражданами признавались все лица, родившиеся на территории УССР, даже если их родители — иностранные граждане. Но по достижении совершеннолетия дети имели право в течение одного года заявить о желании приобрести гражданство родителей, а в случае разногражданства — одного из них. Таким образом, в законодательстве УССР был закреплен принцип права почвы, нехарактерный для европейского законодательства о гражданстве. Не обычно, что основной вопрос о приобретении гражданства находит отражение только в четвертом разделе Положения.

Положение, состоящее из 9 разделов, регламентировало следующие основные вопросы гражданства:

— общие положения;

— о доказательствах иностранного гражданства;

— права, льготы, ограничения и обязанности иностранцев;

— о браках иностранцев между собой и с украинскими гражданами и о детях от этих браков;

— о порядке въезда и выезда иностранцев;

— о выдаче иностранцев;

— о порядке высылки иностранцев из УССР;

— о приобретении украинского гражданства иностранцами;

— о выходе из украинского гражданства и о лишении его.

Рассматриваемый нормативный акт более подробно, чем в соседних советских республиках, урегулировал положение иностранцев.

В первом разделе Положения закреплено понятие иностранцев: ими в УССР признаются все лица, не состоящие гражданами УССР и других советских социалистических республик.

Отдельно закреплено отношение украинского гражданства к гражданам других советских республик: «Граждане РСФСР и других советских социалистических республик имеют в пределах УССР равные с украинскими гражданами права и обязанности, и на них настоящее положение не распространяется».

Так же, как в российском законодательстве, решается вопрос о принятии иностранцев в украинское гражданство. Вопрос о принятии в гражданство находится в компетенции ВУЦИК для иностранцев, живущих в момент возбуждения ходатайства за границей, а для тех, кто живет на территории Украины, вопрос решается губисполкомом по месту жительства ходатайствующего.

В Положении уделяется внимание порядку выхода из гражданства. В отличие от российского законодательства положение предусматривает такой вариант. Для того чтобы выйти из украинского гражданства, необходимо представить следующие документы:

а) заявление;

б) вид на жительство;

в) удостоверение от судебных органов о том, что проситель не является подследственным по обвинению в уголовных или контрреволюционных деяниях;

г) подписка о том, что за просителем не числится никаких долговых или имущественных обязательств по отношению к государству УССР;

д) удостоверение уполномоченного при украинском рабочем крестьянском правительстве представителя того государства, в которое проситель намерен перейти, о том, что проситель может быть принят в указанное им в заявлении гражданство;

е) подписка просителя о том, что он обязуется по получении разрешения на выход из украинского гражданства покинуть территорию УССР в указанный НКВД срок;

ж) сведения об имущественном положении с перечислением состава имущества, звания до революции, рода занятий, места службы и места жительства.

Обязанность просителя покинуть территорию Украины по получении разрешения на выход из гражданства УССР в строго регламентированный срок продиктована политической ситуацией. Украинское государство желало как можно скорее выпроводить лиц, вышедших из его гражданства, как правило, несущих «контрреволюционную» угрозу.

Ходатайство рассматривается губисполкомом, который выносит мотивированное решение об удовлетворении ходатайства или об отказе. Затем все документы переправляются через НКВД для утверждения ВУЦИК.

Столь детально проработанная процедура выхода из гражданства говорит о желании украинского государства защитить себя и свою собственность от «контрреволюционных», по его оценкам, элементов. Ярким подтверждением этого является содержание пункта «е» приведенного выше перечня.

Законодатели БССР также урегулировали вопросы гражданства Положением «Об иностранцах в БССР» от 4 августа 1922 г., утвержденным постановлением СНК БССР.

Первое и основное отличие этого положения от украинского в том, что в нем закреплен принцип права крови, а не права почвы. Лица, рожденные на территории Белоруссии, являются иностранными гражданами, если оба родителя — иностранные граждане. Когда один из родителей является гражданином Белоруссии, гражданство ребенка определяется соглашением родителей, если таковое отсутствует, то дети считаются белорусскими гражданами до достижения ими совершеннолетия. Затем они могут заявить о своем желании следовать гражданству другого родителя.

Органами, ведающими делами о гражданстве, являются ЦИК (для проживающих за границей в момент возбуждения ходатайства) и исполкомы, а также НКВД совместно с НКИД.

В остальном положения белорусского правового акта совпадают с российским.

Как справедливо отмечал С. С. Кишкин, законодательство Закавказской Федерации того времени содержит не много постановлений по вопросам гражданства. Декрет СНК Грузинской ССР от 11 июля 1922 г. провозглашал гражданами республики всякого грузина, не приобретшего права гражданства, а также всякого гражданина бывшей Российской империи, проживающего в течение пяти лет до издания настоящего декрета на территории Грузии и обязательно имеющего какое-либо занятие.

Наравне с этим грузинскими гражданами признавались дети (в том числе и приемные) русского гражданина, а также его жена или вдова. По декрету разведенная или овдовевшая жена иностранца имела право подачи заявления (в порядке реинтеграции) о восстановлении в грузинском гражданстве как ее, так и ее малолетних детей. Такие же права имели малолетние дети иностранцев, приобретших гражданство Грузинской ССР.

Аналогичным по содержанию было постановление Совета народных комиссаров Азербайджанской ССР «О приобретении прав азербайджанского гражданства».

Анализируя первые и немногочисленные акты, принимаемые в советских республиках, по вопросам гражданства, можно заметить, что в их основу были положены идентичные принципы решения вопросов гражданства. Однако не все вопросы получили полное разрешение и были отражены республиканским законодательством, что можно объяснить новизной проблемы и отказом от опыта предшествующего законодательства.

До образования СССР законодательство о гражданстве РСФСР и других республик не представляло единого, кодифицированного целого.

В таком виде законодательство о гражданстве действовало до объединения всех вышеназванных субъектов в Союз Советских Соцалистических Республик, положившего начало исторического развития страны и нового этапа развития законодательства о гражданстве.

Дальнейшее развитие советского законодательства в области гражданства было связано с образованием Союза ССР.

Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях: регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства.

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. Ст. 21, а впоследствии и ст. 7 Конституции СССР законодательно закрепили единое союзное гражданство. Конституция СССР 1924 г. установила для всех граждан союзных республик единое союзное гражданство (ст. 7), а также отнесла к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти «основное законодательство в области союзного гражданства в отношении прав иностранцев» (п. «х» ст. 1).

Это новое положение получало развитие в постановлении ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г., где содержалось указание о создании особой комиссии в составе представителей союзных республик (по два представителя от каждой) и поручение ей разработать законопроект, в котором были бы урегулированы вопросы союзного гражданства.

Проекты, разработанные указанной комиссией и предложенные Совнаркомом СССР, были рассмотрены и с некоторыми изменениями получили закрепление в «Положении о союзном гражданстве».

Б) Правовое регулирование института гражданства в СССР и РСФСР с 1922 по 1938 гг.

«Положение о союзном гражданстве» было утверждено на 2-й сессии ЦИК СССР II созыва 29 октября 1924 г. Принятие этого Положения стало началом второго этапа развития института гражданства на территории нового государства Союза Советских Социалистических Республик.

Положение 1924 г. регулировало следующие вопросы гражданства: признание гражданства СССР; изменение гражданства при вступлении в брак советского гражданина с иностранцем; гражданство детей при изменении гражданства родителей; принятие иностранцев в гражданство СССР; восстановление в гражданстве; утрату гражданства.

Статья 1 Положения гласит: «Для граждан Советских Социалистических Республик устанавливается единое союзное гражданство. Гражданин одной из союзных республик, входящих в состав Союза ССР, является тем самым гражданином Союза ССР и имеет все права и несет все обязанности, установленные для граждан как Конституцией и законодательством Союза ССР, так и конституцией и законодательством союзной республики, на территории которой он проживает». Этим положением гражданином СССР признавалось лицо, находящееся на территории СССР при условии, что им не было предоставлено доказательств принадлежности к иностранному гражданству.

Гражданами союзных республик и соответственно гражданами СССР по рождению признавались дети, родители которых являлись советскими гражданами, независимо от места рождения детей. Если только один родитель к моменту рождения ребенка являлся гражданином СССР, то ребенок также признавался советским гражданином при условии, что хотя бы один из родителей проживал на этот момент в СССР. В случае проживания обоих родителей за границей вопрос гражданства ребенка решался соглашением между ними. Если соглашение заключалось не в пользу советского гражданства, то детям по достижении совершеннолетия предоставлялась возможность приобрести гражданство СССР в упрощенном порядке.

Что касается влияния заключения брака на гражданство супругов, то положение предусматривало сохранение своего гражданства за каждым вступающим в брак. Не ограничивая супругов в возможности получить общее гражданство, Положение 1924 г. закрепляло упрощенный порядок изменения гражданства супругов. Детально расписаны правила изменения гражданства детей в случае перемены гражданства родителями:

а) в случае, если оба родителя были гражданами СССР и проживали на его территории, то изменение гражданства одного из них не влияло на гражданство детей;

б) в случае, если оба родителя были гражданами СССР и проживали за пределами его территории и один из них выходил из советского гражданства, то вопрос о гражданстве детей решался их соглашением;

в) в случае, если оба родителя изменяли гражданство на советское или, наоборот, выходили из гражданства СССР, то гражданство детей моложе 14 лет изменялось соответственно их решению, а гражданство детей старше 14 лет оставалось неизменным. Вопрос о признании советского гражданства ребенка, рожденного советскими гражданами, а затем усыновленного иностранными гражданами, получил свое разрешение в постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1928 г. «Об усыновлении иностранными гражданами детей — граждан СССР». В нем закреплялось, что усыновленный ребенок сохраняет советское гражданство, а по достижении им совершеннолетия имеет право выхода из гражданства СССР в упрощенном порядке.

В связи с тем, что административно-территориальное деление в республиках Союза ССР было различным, вопросы натурализации решались в отдельных республиках различными органами: в РСФСР и УССР — губернскими и областными исполнительными комитетами; в БССР — окружными исполнительными комитетами с утверждением НКВД; в республиках Закавказья — городскими и уездными исполнительными комитетами. Закономерным после образования СССР было введение единой для всех субъектов Союза системы принятия в гражданство иностранцев, проживающих на территории советских республик. Данный вопрос был отнесен к ведению ЦИК этих республик.

Исключение, имеющее политический подтекст, составляли трудящиеся иностранцы и иностранцы, ищущие убежище на территории СССР вследствие преследования их за общественную деятельность. Они могли быть приняты в гражданство республики исполнительными комитетами (в соответствии с местным делением), а в автономных республиках — ЦИК этих республик.

Прием в советское гражданство иностранцев, проживающих за границей, имел свои особенности. Для иностранных граждан, желающих поселиться на территории СССР в качестве сельскохозяйственных или промышленных иммигрантов, а также для репатриантов, реэмигрантов и лиц, возвращающихся в Союз на основании международных договоров, порядок приема в советское гражданство установлен особым союзным актом с учетом обеспечения суверенного статуса союзных республик. Иностранцы, проживающие за пределами СССР, должны были обратиться в заграничные дипломатические представительства СССР. По ходатайству принималось постановление ЦИК республики, представление уполномоченных НКИД при СНК республики и постановление ЦИК СССР по представлению НКИД. Этот порядок распространялся и на лиц, желающих восстановить гражданство СССР, ранее утраченное по каким-либо причинам. Однако круг лиц, утративших советское гражданство, четко ограничен Положением. К ним относятся:

1) лица, вышедшие из советского гражданства в установленном законом порядке;

2) лица, лишенные гражданства:

а) на основании законодательных актов республик, изданных до вступления в действие Конституции СССР;

б) на основании законодательства СССР;

в) на основании приговора суда;

г) по причине незаконного выезда из СССР и неисполнения требования органов советской власти о возвращении.

В Положении был решен вопрос о двойном гражданстве. Советское законодательство не признавало возможность иметь двойное гражданство на территории Союза. Нормами положения было закреплено, что права и обязанности лица, ставшего советским гражданином, связанные с формальной принадлежностью данного лица к другому государству, прекращались. Данная норма свидетельствует о стремлении советского законодательства устранить последствия наличия у лица двойного гражданства.

В период действия Положения о союзном гражданстве 1924 г. и в значительной мере в связи с этим Положением в РСФСР был принят ряд законодательных актов, в частности новый Кодекс о браке, семье и опеке от 19 ноября 1926 г., содержавший нормы о приобретении гражданства РСФСР и СССР при рождении и нормы о возможности изменения гражданства в упрощенном порядке при заключении брака; декрет ВЦИК от 1 февраля 1926 г. «О порядке вступления в гражданство РСФСР» и постановление СНК РСФСР «О пересмотре прав и обязанностей местных органов в области гражданства».

Кроме того, в этот период были изданы декрет ВЦИК от 16 марта 1925 г. «О предоставлении ЦИК Карельской Республики права персональной амнистии карельским беженцам, находящимся в Финляндии», а также декрет ВЦИК от 2 июля 1924 г. «Об утверждении якутской амнистии, применяемой к якутским эмигрантам в Китае». Эта амнистия была дана 1 мая 1924 г. ЦИК Якутской Автономной ССР. 5 апреля 1924 г. ЦИК Автономной Республики Немцев Поволжья дал амнистию эмигрантам из немцев Поволжья, не выступавшим активно против советской власти, при условии регистрации их в советских полпредствах к 1 октября 1924 г.

Все эти амнистии, как и раньше, восстанавливали воспользовавшихся ими лиц в правах советского гражданства.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 января 1925 г. гражданства СССР были лишены:

а) лица, не воспользовавшиеся амнистией для рядовых солдат белых армий и участников контрреволюционных восстаний;

б) не зарегистрировавшиеся в установленные сроки, находящиеся за границей бывшие военнопленные и интернированные царской и Красной армий.

Кроме того, в рассматриваемый период был принят ряд других союзных актов, связанных с гражданством. К их числу относится Консульский устав от 8 января 1926 г., который предоставил советскому консулу право возбуждать вопрос о лишении гражданства лиц, отказавшихся по требованию консула вернуться из-за границы, а также Основные начала уголовного законодательства СССР от 31 октября 1924 г., предусматривавшие возможность лишения советского гражданства по приговору суда.

Положение о союзном гражданстве 1924 г. не решило всех вопросов гражданства нового государства. Но оно стало первым кодифицированным актом о гражданстве, заложившим основу важнейшего института государственного права СССР.

Положение 1924 г. разрешило ряд конкретных вопросов: кто признается гражданином СССР, о гражданстве при вступлении советских граждан в брак с иностранцами; о гражданстве детей при изменении гражданства родителей; о принятии иностранцев в гражданство СССР; о восстановлении гражданства; об утрате гражданства.

Положение 1924 г. сыграло важную роль в развитии советского законодательства о гражданстве. Оно устранило разнобой в республиканском законодательстве по некоторым вопросам гражданства, разрешило ряд новых вопросов. Однако оно не было свободно от недостатков, неясностей и пробелов. В частности, излишней сложностью отличалась система установления гражданства рождением, не было достаточной четкости в регламентации взаимоотношений органов Союза и союзных республик при разрешении вопросов о приобретении и утрате гражданства и т. д.

Эти недостатки и пробелы были устранены в новом Положении о гражданстве СССР, утвержденном постановлением ЦИК и СНК СССР от 13 июня 1930 г.. Оно внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства рождением и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей.

Наиболее важным было внесение изменений, касающихся вопросов установления гражданства по рождению и изменения гражданства детей в случае изменения гражданства родителями. Теперь гражданином Союза в силу рождения признавался ребенок, оба родителя которого в момент его рождения были гражданами СССР. В случае разногражданства родителей уже не имело значения место нахождения одного из них в момент рождения ребенка. Единственное условие для признания — это то, чтобы хоть один из родителей являлся гражданином СССР.

В Положении 1930 г. установлены следующие правила решения вопросов гражданства детей в случае изменения гражданства родителей:

а) при вступлении в гражданство СССР или при выходе из него обоих родителей дети, не достигшие 14 лет, следовали новому гражданству родителей. В случае перехода вместе с родителями в советское гражданство детей от 14 до 18 лет требовалось их согласие. А в случае выхода родителей из гражданства СССР гражданство детей в возрасте от 14 лет не изменялось;

б) при вступлении в гражданство СССР одного из родителей советское гражданство приобретали по заявлению находящиеся при нем несовершеннолетние дети. Для перехода в гражданство СССР детей, достигших 14-летнего возраста, требовалось их согласие;

в) в случае, когда один из родителей выходил из гражданства СССР, а другой умирал либо полностью утрачивал связь с детьми, дети следовали гражданству выходящего родителя по его заявлению.

При усыновлении иностранцами советских детей усыновленные сохраняли гражданство СССР.

Положение 1930 г. расширяло полномочия союзных органов в области гражданства. Президиуму ЦИК СССР наравне с президиумами ЦИК союзных республик было предоставлено право принятия в гражданство СССР иностранцев, проживающих на территории Союза. Президиуму ЦИК СССР было предоставлено исключительное право восстановления в гражданстве, решения вопросов о выходе из гражданства и лишения его лиц, проживающих за границей.

Иностранцы могли приобрести советское гражданство как путем непосредственного обращения в Президиум ЦИК СССР, который выносил по этому поводу специальное постановление, так и в Президиум ЦИК той союзной республики, на территории которой они проживали. Постановление Президиума ЦИК союзной республики об отказе в предоставлении советского гражданства могло быть обжаловано заинтересованным лицом в Президиум ЦИК СССР.

Положение 1930 г. помимо общего порядка предусматривало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке, который мог быть применен в отношении:

а) трудящихся-иностранцев, которые могли быть принятыми в гражданство СССР по постановлению окружных исполкомов и полномочных представителей СССР за границей;

б) советских граждан, вступающих в брак с иностранными гражданами, желающих переменить свое гражданство.

Таким образом, Положением 1930 г. вносились изменения по следующим вопросам: установление гражданства по рождению и изменение гражданства детей в случае изменения гражданства родителей; полномочия союзных органов в области гражданства. Предусматривались приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Также в Положение 1930 г. была внесена новелла, касающаяся граждан СССР, являющихся гражданами той или иной союзной республики, в пределах которой они постоянно проживали. Им предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если они считали себя связанными с данной республикой национальностью либо происхождением.

В остальном Положение 1930 г. воспроизводило нормы Положения 1924 г.

22 апреля 1931 г. ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР.

Этим Положением вносились некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, восстановления в гражданстве и выхода из советского гражданства.

В связи с изменением административно-территориального устройства, ликвидацией административных округов решение дел о приеме в советское гражданство трудящихся-иностранцев и крестьян, проживающих в пределах СССР, было отнесено в ведение краевых (областных) исполкомов, ЦИК АССР и исполнительных комитетов автономных областей. Однако было указано, что ЦИК союзных республик, не имеющих областного (краевого) деления, могут предоставлять разрешение этих дел райисполкомам и городским советам.

Положение 1931 г. усилило роль союзных республик в решении вопросов гражданства. Теперь прием в гражданство СССР не мог быть произведен без приема в гражданство союзной республики. Иностранный гражданин, ходатайствуя о приеме в гражданство СССР, должен был указать, гражданство какой именно союзной республики он выбирал. Расширение компетенции союзных республик произошло и за счет того, что им было предоставлено право приема в гражданство иностранцев, проживающих за границей. Право решения вопросов лишения и восстановления в гражданстве наряду с Президиумом ЦИК СССР получили Президиумы ЦИК союзных республик.

Положения о гражданстве 1930 г. и 1931 г. сохранили неизменными нормы о признании гражданином СССР каждого лица, находящегося на территории СССР. Но в отличие от предыдущего Положения 1924 г. бремя доказывания принадлежности лица к иностранному гражданству перекладывалось с самого лица на государство. По всем остальным вопросам оставались в силе правила, предусмотренные Положением 1930 г.

20 февраля 1932 г. Президиум ЦИК СССР принял постановление «О лицах, проживающих за границей в качестве эмигрантов и сохранивших советские паспорта». Вышеуказанные лица были лишены советского гражданства за их «контрреволюционную деятельность», а также права въезда на территорию Союза по документам иностранных государств.

27 мая 1933 г. было принято еще одно постановление ЦИК СССР, касающееся бывших российских подданных, покинувших территорию России до 25 октября 1917 г. и принявших иностранное подданство. Эти лица также лишались советского гражданства.

Некоторые изменения в понятие гражданства внесла принятая в 1936 г. Конституция СССР.

Конституция подтвердила единое союзное гражданство. Каждый гражданин союзной республики являлся гражданином СССР.

Конституция СССР 1936 г. обусловила необходимость пересмотра действовавшего законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новой Конституцией. До принятия Конституции СССР 1936 г. определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было записано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Это повлекло за собой поручение Президиума Верховного Совета СССР СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета проект закона о гражданстве. Закон «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» был принят 19 августа 1938 г. Принятие нормативного акта, имеющего иной, нежели Положения, статус, и придание ему силы и правомочий закона положили начало третьему этапу в развитии института гражданства.

Купить

Внимание! Авторские права на книгу "Гражданство: Россия и СНГ" (Варлен М.В.) охраняются законодательством!

Гражданство: Россия и СНГ

Оглавление

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу