|
|
ОглавлениеРаздел I. Антикоррупционное процессуальное законодательство республик Российской Федерации Раздел II. Краевое антикоррупционное процессуальное законодательство Российской Федерации Раздел III. Областное антикоррупционное процессуальное законодательство Российской Федерации Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгуВместо предисловияАнтикоррупционное процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации Предлагаемый читателю сборник нормативных правовых актов представляет собой логическое продолжение ранее опубликованной издательством «Проспект» книги о региональном антикоррупционном законодательстве [1]. Вместе с тем эта работа выступает с содержательной точки зрения совершенно самостоятельной работой, посвященной новейшим процессуальным аспектам противодействия коррупции. Общеизвестно, что зачастую юридические нормы «мертвы», потому что отсутствует или дефектен механизм их реализации. А механизм реализации закона прежде всего предполагает процедуры их функционирования. Доктринальная инкорпорация процессуальных антикоррупционных правовых норм субъектов Российской Федерации демонстрирует эти процедуры и делается это также (как и в случае с первой книгой) впервые. А теперь некоторые пояснения относительно теоретической значимости и практической ценности сборника. Противодействие коррупции как направление деятельности, носящее системный характер, становится более надежным и эффективным, если надлежащим образом закреплено национальным законодательством. Именно поэтому большинство государств формируют и развивают собственную правовую основу противодействия коррупции. Не является исключением из этого правила и Российская Федерация, создавшая собственную правовую базу противодействия коррупции. Современное российское антикоррупционное законодательство носит комплексный межотраслевой характер: в нем одновременно, но не всегда гармонично, располагаются нормы и материального, и процессуального права. Например, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» наравне с материальной нормой о необходимости недопущения конфликта интересов (ст. 10) имеется процессуальная норма (ст. 11), предусматривающая порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов, а также меру юридической ответственности за неисполнение этого предписания [2]. В некоторых случаях материальные нормы, закрепленные в названном федеральном законе, например, о необходимости декларирования доходов и расходов и имущественного положения определенной категории лиц, предусматривают закрепление процедурных (процессуальных) вопросов проверки их достоверности и регулируются специальным антикоррупционным законодательством. Таких федеральных специальных антикоррупционных процессуальных законов в Российской Федерации только два. Один из них именуется Федеральным законом «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», который содержит процессуальные нормы, регулирующие порядок осуществления проверки достоверности сведений о доходах и расходах отдельных категорий населения [3]. Вторым законом, направленным на реализацию запрета отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами, является одноименный федеральный закон [4]. Этим законом определены процессуальные вопросы проведения проверки соблюдения данного запрета со стороны этой категории лиц [5]. В остальных случаях федеральный законодатель, как правило, делегирует правовое регулирование процедурных вопросов реализации антикоррупционного законодательства федеральным органам государственной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, органам управления организациями и учреждениями, в том числе при осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов [6]. Невзирая на значительный объем подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих процедурные вопросы реализации государственной политики противодействия коррупции в Российской Федерации (порядков [7], регламентов [8], правил [9], рекомендаций [10] и т. п.), и подготовленному и опубликованному значительному объему научных публикаций по правовому регулированию противодействия коррупции в России, до настоящего времени не проведено ни одного крупного исследования, посвященного процессуальной стороне антикоррупционной деятельности. В числе таких неисследованных вопросов остается и антикоррупционное процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации как делегированное федеральным законодателем, так и сформированное региональными законодательными (представительными) государственными органами по собственной инициативе. Более того, отечественными специалистами не решены наиболее важные общетеоретические вопросы. Например, не выработано понятие «антикоррупционного процессуального законодательства», не предложена приемлемая классификация норм регионального антикоррупционного процессуального законодательства, не выявлена специфика реализации норм антикоррупционного процессуального законодательства на федеральном и региональном уровне. На необходимость принятия процессуальных норм антикоррупционного законодательства, без которых не работают материальные нормы, указывают лишь отдельные российские специалисты [11], в том числе и реализующие эти нормы [12]. В качестве правовой основы формирования российского регионального антикоррупционного процессуального законодательства в современной практике реализации государственной политики противодействия коррупции выступают положения действующего федерального антикоррупционного законодательства. В частности, частями 4.2 и 4.4 статьи 12.1 Федерального закона «О противодействии коррупции» региональным законодателям напрямую делегированы полномочия по правовому регулированию порядка представления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) лицами, претендующими на замещение муниципальной должности, и лицами, замещающими муниципальные должности, и порядка проверки достоверности и полноты этих сведений. К тому же статьей 13.1 названного федерального закона региональным законодательным органам делегированы полномочия по установлению порядка увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия отдельных категорий лиц [13]. Следовательно, федеральный законодатель делегировал региональным законодательным (представительным) органам только правовое регулирование процедурных вопросов предоставления сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей лицами, претендующими на замещение муниципальных должностей, и лицами, замещающими муниципальные должности, и проверки достоверности и полноты этих сведений, то есть узкого круга лиц — лиц, замещающих муниципальные должности и претендентов на замещение этих должностей. Не вполне определенным выглядит положение части 1 статьи 13.1, которым делегированы полномочия региональным законодательным органам об установлении порядка увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия. Здесь не вполне ясно, на кого именно из перечисленных в этой норме лиц (лиц, замещающих государственную должность субъекта Российской Федерации, либо лиц, замещающих муниципальную должность, либо одновременно на обе категории чиновников) должен распространяться данный порядок. Для более полного анализа вопросов правового регулирования процессуальных вопросов антикоррупционного законодательства в субъектах Российской Федерации следует обратиться к региональной практике правотворчества. Следует отметить, что делегирование федеральными законодателями процессуальных вопросов реализации антикоррупционного законодательства предусмотрено не только Федеральным законом «О противодействии коррупции», но частью 2 статьи 2 Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Согласно этой норме контроль за расходами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за расходами их супругов и несовершеннолетних детей осуществляется в порядке, определяемом законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, устанавливающими статус лиц, замещающих указанные должности [14]. Делегированные федеральным законодателем полномочия по принятию процессуальных норм для реализации государственной политики противодействия коррупции были реализованы региональными законодательными (представительными) государственными органами. В большинстве субъектов Российской Федерации приняты специальные законодательные акты, регулирующие следующие процедурные вопросы: – предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и их несовершеннолетних детей лицами, претендующими на замещение муниципальной должности, и лицами, замещающими муниципальные должности; – проведения проверки этих сведений; – увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия отдельных категорий лиц; – контроля за расходами депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также за расходами их супругов и несовершеннолетних детей. Проведенное нами исследование показало, что отдельные вопросы организации и осуществления предоставления и проверки сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и несовершеннолетних детей отдельных категорий чиновников региональным законодательством регулировались еще раньше, чем было принято федеральное антикоррупционное законодательство [15] в рамках законодательства о прохождении государственной и (или) муниципальной службы [16]. Более того, оно распространяется в настоящее время на руководителей государственных учреждений субъектов Российской Федерации [17] и муниципальных учреждений муниципальных образований [18] в соответствии с нормами федерального законодательства [19]. Легальное делегирование федеральным законодателем региональным законодательным (представительным) органам государственной власти полномочий по установлению процедур реализации государственной политики противодействия коррупции повлекло за собой формирование и интенсивное развитие специализированного российского регионального антикоррупционного процессуального законодательства. Подтверждением тому служит принятие в 2017 году федерального закона, направленного на совершенствование государственной политики противодействия коррупции, делегировавшего региональным законодателям установления процедурных вопросов предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и их несовершеннолетних детей лицами, претендующими на замещение муниципальной должности, и лицами, замещающими муниципальные должности, и механизмов их проверки [20], в результате принятия которого только в течение 2017 года и начале 2018 года региональными законодательными органами было принято 47 специальных региональных законов, посвященных этому вопросу. Среди них 5 региональных законов о порядке предоставления сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов и их несовершеннолетних детей лицами, претендующими на замещение муниципальной должности, и лицами, замещающими муниципальные должности (Республика Татарстан [21], Краснодарский край [22], Московская [23] и Ивановская [24] области и город Санкт-Петербург [25]), а также 5 законов о порядке осуществления проверки этих сведений (Республика Татарстан [26], Краснодарский край [27], Смоленская [28], Ивановская [29] и Московская области). Как показал проведенный нами анализ регионального антикоррупционного процессуального законодательство, большинство субъектов Российской Федерации приняли комплексные законы, регулирующие не только процедуру предоставления указанных сведений, но и процедуру их проверки. Таких комплексных антикоррупционных законов, регулирующих процедурные вопросы предоставления упомянутых выше сведений и проверки их полноты и достоверности, региональными законотворческими органами было принято 37 единиц или в 43,5% всех субъектов Российской Федерации. Среди этих субъектов Российской Федерации оказались: Республика Адыгея [30], Республика Алтай [31], Республика Ингушетия [32], Карачаево-Черкесская Республика [33], Кабардино-Балкарская Республика [34], Республика Марий Эл [35], Удмуртская Республика [36], Чувашская Республика [37], Республика Хакасия [38], Республика Саха (Якутия) [39], Республика Дагестан [40], Белгородская [41], Волгоградская [42], Воронежская [43], Иркутская [44], Калужская [45], Калининградская [46], Кировская [47], Курская [48], Ленинградская [49], Новгородская [50], Новосибирская [51], Оренбургская [52], Рязанская [53], Саратовская [54], Сахалинская [55], Тамбовская [56], Тульская [57] и Ульяновская [58] области, Пермский [59], Ставропольский [60], Красноярский [61], Приморский [62] и Хабаровский [63] края и Ямало-Ненецкий [64] автономный округ. В отдельных случаях региональные законодательные органы вносили изменения в антикоррупционное законодательство субъектов Российской Федерации, дополняя их процессуальными нормами (Республика Коми [65], Республика Бурятия [66], Алтайский [67] и Забайкальский [68] края, Астраханская [69], Амурская [70], Мурманская [71], Ростовская [72], Пензенская [73], Челябинская [74] и Кемеровская [75] области, Еврейская автономная область [76], Чукотский [77] и Ханты-Мансийский [78] автономные округа). В некоторые субъекты Российской Федерации их законодательные органы внесли изменения и дополнения в региональное муниципальное законодательство, регулирующее вопросы предоставления имущественных сведений лицами, замещающими муниципальные должности и порядок проведения их проверки [79] либо регулирующих вопросы организации деятельности органов местного самоуправления [80]. Реализуя делегированные полномочия федерального законодателя, региональные законодательные (представительные) органы приняли специальные законы, регулирующие вопросы увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия отдельных категорий лиц, либо внесли изменения в ранее действовавшие законы в субъекте Российской Федерации. На начало 2018 года на российской территории действовало 23 специальных региональных закона, регулирующих вопросы увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации. Данное законодательство действует в следующих субъектах Российской Федерации: Республика Дагестан [81], Республика Ингушетия [82], Республика Марий Эл [83], Республика Бурятия [84], Республика Тыва [85], Республика Крым [86], Амурская [87], Брянская [88], Ивановская [89], Иркутская [90], Калужская [91], Курская [92], Липецкая [93], Мурманская [94], Орловская [95], Псковская [96], Ростовская [97], Саратовская [98], Сахалинская [99], Смоленская [100] и Тульская [101] области, Краснодарский [102] и Забайкальский [103] края. В большинстве остальных субъектов Российской Федерации процедурные вопросы увольнения лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, регулируются законодательными актами, устанавливающими их статус [104]. В некоторых субъектах Российской Федерации процедурные вопросы увольнения (освобождения от должности) в связи с утратой доверия лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, были размещены в нормах регионального антикоррупционного законодательства [105]. Анализ содержания положений регионального антикоррупционного законодательства показал, что в отдельных случаях процессуальные нормы об увольнении (освобождения от должности) в связи с утратой доверия распространяются не только на лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации, но и на лиц, замещающих муниципальные должности. Например, статья 7.4 закона Республики Алтай «О противодействии коррупции в Республике Алтай» предусматривает порядок увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих муниципальные должности в Республике Алтай, в связи с утратой доверия [106]. Норма о процедуре увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих государственные должности Республики Ингушетия, муниципальные должности в Республике Ингушетия, в связи с утратой доверия имеется в законе «О противодействии коррупции в Республике Ингушетия» [107]. Аналогичные нормы имеются в базовом региональном антикоррупционном законодательстве еще трех республик (Коми [108], Саха (Якутия) [109] и Чеченской [110]), а также в антикоррупционном законодательстве двух областей (Псковской [111] и Ярославской [112]). Исследование делегированных федеральным законодателем полномочий по осуществлению контроля за соответствием расходов доходам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации показало, что всеми субъектами Российской Федерации приняты соответствующие нормативные правовые акты и внесены необходимые изменения и дополнения, регулирующие процессуальные вопросы осуществления соответствующего контроля. Следует отметить, что в отдельных регионах были приняты специальные законы, регулирующие вопросы контроля за соответствием расходов доходам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации [113]. В большинстве субъектов Российской Федерации были сформированы комиссии региональных законодательных (представительных) органов государственной власти контроля за соответствием расходов доходам региональных депутатов, полномочия которых, как правило, были закреплены законодательно. Всего было принято 20 региональных законов, регулирующих деятельность названных комиссий. Эти законы были приняты в таких субъектах, как: Карачаево-Черкесская Республика [114], Республика Алтай [115], Республика Марий Эл [116], Республика Хакасия [117], Удмуртская Республика [118], Амурская [119], Воронежская [120], Ивановская [121], Новосибирская [122], Оренбургская [123], Псковская [124], Саратовская [125], Тверская [126], Томская [127] и Тюменская [128] области, Алтайский [129], Забайкальский [130] и Камчатский [131] края, Ханты-Мансийский [132] и Ямало-Ненецкий [133] автономные округа. Перечисленные специализированные антикоррупционные законы также содержат в себе процессуальные нормы реализации федерального и регионального антикоррупционного законодательства в части процедуры формирования этих антикоррупционных органов и осуществления ими своих основных функций по вопросам контроля за соответствием расходов доходам региональных депутатов [134]. В то же время в некоторых субъектах Российской Федерации законодательными органами государственной власти принимались иные документы, регулирующие деятельность данных комиссий, в которых закреплялись процессуальные нормы их деятельности [135]. Более того, в отдельных субъектах Российской Федерации были приняты специальные региональные законы, регулирующие вопросы организации и осуществления деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов [136]. Принятие регионального процессуального антикоррупционного законодательства, в пределах делегированного федеральным законотворческим органом, повлекло за собой принятие и нового процессуального законодательства, основанного на принципе открытости, закрепленного в региональном антикоррупционном законодательстве. В результате этого была принята группа специальных законодательных актов, регулирующих процедурные вопросы обнародования информации о результатах реализации государственной политики противодействия коррупции в регионах и имущественного положения отдельных категорий должностных лиц [137]. В российском региональном антикоррупционном законодательстве встречаются уникальные случаи, когда одновременно действуют несколько законов, регулирующих вопросы государственной политики противодействия коррупции. В одних антикоррупционных законах содержатся в основном нормы материального права (такое законодательство именуется базовым), а в других — нормы процессуального права (его можно именовать региональным антикоррупционным процессуальным правом). В базовом региональном антикоррупционном законодательстве, как правило, содержатся нормы: – определяющие основные цели, задачи, принципы и направления противодействия коррупции; – раскрывающие основные правовые дефиниции, используемые в региональном антикоррупционном законодательстве; – устанавливающие антикоррупционные ограничения, требования, запреты и обязанности с указанием категорий лиц, на которых они распространяются; – перечисляющие основные средства и инструменты профилактики коррупции (антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, антикоррупционный мониторинг, антикоррупционное образование, антикоррупционное просвещение, антикоррупционная пропаганда, антикоррупционное планирование, в том числе и антикоррупционное программирование); – регламентирующие полномочия отдельных субъектов противодействия коррупции и некоторые другие. В региональном антикоррупционном процессуальном законодательстве отсутствует единство процессуальных норм, регулирующих процедурные вопросы реализации различных направлений антикоррупционной деятельности. Они, как правило, находятся в нормах отраслевого законодательства либо в подзаконных актах. Некоторую специфичность правового регулирования противодействия коррупции можно выделить лишь в законодательстве Липецкой области. В этом субъекте Российской Федерации, наравне с базовым законом «О предупреждении коррупции в Липецкой области» [138], принят и действует специальный закон «О правовом регулировании некоторых вопросов по профилактике коррупционных правонарушений в Липецкой области». Данный закон устанавливает организационные и правовые основы профилактики коррупционных правонарушений в отношении лиц, замещающих государственные должности Липецкой области, за исключением депутатов Липецкого областного Совета депутатов, а также в отношении лиц, замещающих муниципальные должности. В этом областном законе нормы материального права размещены в самом законодательном акте, а нормы процессуального права в шести приложениях к нему. Приложения к закону регулируют следующие процедуры: – проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных лицами, замещающими государственные и муниципальные должности, либо претендентами на эти должности и соблюдения ими антикоррупционных ограничений; – проверки достоверности и полноты сведений о расходах, представленных лицами, замещающими государственные и муниципальные должности при осуществлении контроля за их расходами, а также за расходами их супругов и несовершеннолетних детей; – рассмотрения комиссией по координации работы по противодействию коррупции вопросов соблюдения лицами, замещающими государственные должности, области, ограничений и запретов, а также требований об урегулировании конфликта интересов; – размещения в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» на официальных сайтах и предоставления средствам массовой информации области для опубликования по их запросам сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленные лицами, замещающими государственные должности; – представление сообщения лицами, замещающими государственные должности о получении подарка в связи с участием в официальных мероприятиях, сдача и оценка подарка, реализация (выкуп) и зачисление средств, вырученных от его реализации; – сообщение о возникновении личной заинтересованности лицами, замещающими государственные должности, при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов. Более того, в приложениях имеются образцы процессуальных документов — уведомлений о получении подарка и о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов [139]. Анализ базового регионального антикоррупционного законодательства показал, что в нем встречаются антикоррупционные процессуальные правовые нормы как в самом тексте закона, так и в приложениях к нему. Процессуальные нормы в тексте базового антикоррупционного законодательства субъекта Российской Федерации встречаются в законах Республики Мордовия [140], Алтайского [141] края, Астраханской [142], Владимирской [143], Ростовской [144], Челябинской [145] областей и Ненецкого автономного округа [146]. Процессуальные нормы реализации федерального и регионального антикоррупционного законодательства размещаются в качестве приложений в законодательстве таких субъектов Российской Федерации, как: Республика Коми [147], Республика Бурятия [148], Амурская [149], Архангельская [150], Кемеровская [151], Мурманская [152], Пензенская [153] и Псковская [154] области, Ханты-Мансийский [155] и Чукотский [156] автономные округа, а также Еврейская автономная область [157]. Все антикоррупционные процессуальные нормы в названных законах, как правило, регулируют процессы реализации антикоррупционного законодательства в пределах полномочий, делегированных федеральным законодателем. Вместе с тем встречаются случаи, когда региональные законодатели по собственной инициативе закрепляют отдельные процессуальные нормы в базовом региональном антикоррупционном законодательстве. Например, статья 17 закона Ульяновской области «О противодействии коррупции в Ульяновской области» устанавливает процедуру назначения Уполномоченного по противодействию коррупции в Ульяновской области [158]. Внимание! Авторские права на книгу "Антикоррупционное процессуальное законодательство субъектов Российской Федерации. Сборник нормативных правовых актов" ( Сост. Бикеев И.И., Кабанов П.А., Магизов Р.Р., Хайрутдинова Л.Р.; рук. проекта, ред. Баранов В.М. ) охраняются законодательством! |
||||||||||||||||||||||
