Основы горного права. Ч. 2. Понятие и структура горных правоотношений. Право пользования недрами как институт горного права России. Учебное пособие

Мельгунов В.Д., Горохов К.Д.

Возрастное ограничение: 0+ Жанр: Юридическая Издательство: Проспект Дата размещения: 27.01.2017 ISBN: 9785392237579 Язык: Объем текста: 132 стр. Формат: epub

Оглавление

Глава 1. Горные правоотношения. Объекты и субъекты горных правоотношений

Глава 2. Право пользования недрами как один из важнейших институтов современного горного права

Для бесплатного чтения доступна только часть главы! Для чтения полной версии необходимо приобрести книгу

Глава 2.
ПРАВО ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ КАК ОДИН ИЗ ВАЖНЕЙШИХ ИНСТИТУТОВ СОВРЕМЕННОГО ГОРНОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и содержание права пользования недрами

Право пользования недрами является одним из самых значимых и крупных институтов отрасли, включающим различные нормы, определяющие содержание предоставляемых государством пользователям недр возможностей, особенности их реализации при добыче отдельных видов полезных ископаемых и иных ресурсов, пользовании недрами для других целей. В качестве субинститутов права пользования недрами можно выделить группы норм, регулирующих предоставление права пользования недрами, переход права и прекращение этого права.

Кроме того, возникновение права пользования недрами напрямую связано с еще одним базовым институтом отрасли — комплексом норм, закрепляющим право государственной собственности на недра и полезные ископаемые.

В результате реализации пользователем недр права пользования недрами в большинстве случаев происходит формирование новых объектов горных правоотношений — полезных ископаемых и иных ресурсов, которые могут стать в дальнейшем объектом гражданских, налоговых и других правоотношений. Последствиями реализации этого права может стать также и образование новых объектов горного имущества (скважин, шахт, карьеров, подземных сооружений и пр.). Таким образом, исследуя нормы, связанные с правом пользования недрами, представляется возможным взглянуть на весь комплекс как горных, так и образующихся в связи с реализацией права пользования недрами налоговых, гражданских и иных правоотношений.

Далее необходимо определить понятие права пользования недрами, проанализировать его правовую природу и раскрыть содержание этого права в субъективном и объективном смысле.

Вопросы о правовой природе и содержании права пользования недрами, а также соотношении права пользования недрами с гражданско-правовой категорией вещных и обязательственных прав неоднократно обсуждались в научной литературе, но не получили однозначного разрешения, в первую очередь, из-за отсутствия достаточного регулирования на уровне законодательства и различия взглядов ученых, занимающихся горным правом.

В историческом аспекте можно констатировать, что дискуссия по этим вопросам велась в научных публикациях и в дореволюционный период. Так, к примеру, в 1914 г. В. В. Исайченко писал, что право на разработку недр «не сходно ни с арендным правом, ни с правом пользо-владельца, как оно определяется по общим гражданским законам», и что оно «должно быть рассматриваемо не как право обязательственное, личное, а как такое право в чужом имении, которое тяготеет непосредственно на самом имении, независимо от перемены в лице собственника, т. е. как особое вотчинное право в чужом имении».

Вопрос о правовой природе права пользования недрами сегодня необходимо исследовать с точки зрения de lege lata, т. е. существующего законодательства о недрах.

Говоря в целом об обороте природных ресурсов и ограничениях их оборотоспособности, следует отметить, что такие особенности определены специальным природоресурсным законодательством, в частности: Земельным кодексом РФ, Водным кодексом РФ, Лесным кодексом РФ, Законом РФ «О недрах» и другими законодательными актами. При этом важно отметить, что в Российской Федерации в период с начала 90-х гг. по настоящее время природоресурсное законодательство получило самостоятельное развитие в вопросах формирования основных положений правового режима природных ресурсов, порядка и форм предоставления их в пользование, охраны и рационального использования, оставляя при этом гражданскому законодательству только часть имущественных отношений.

Установление в горном, водном, лесном и земельном законодательстве ограничений применения норм гражданского законодательства не случайно. Человечество вынуждено использовать земельные, водные, лесные ресурсы и ресурсы недр в большем и большем размере, что обусловливает их возрастающее значение для обеспечения интересов государств и их граждан, а также всего человечества. В этой связи в отношении природных ресурсов как на уровне Конституции РФ, так и на уровне других нормативных правовых актов закрепляется публичный интерес (ст. 9, 36 Конституции).

Выражение такого публичного интереса осуществляется посредством установления:

— обязательности использования предоставленного природного объекта;

— требований по охране и рациональному использованию природных объектов;

— возможности осуществления со стороны государства надзора за соблюдением условий пользования таким объектом;

— особенностей приобретения и прекращения права пользования природными объектами.

Следует отметить, что подобное выражение публичного интереса отсутствует в отношении иных вещей, свободно участвующих в гражданском обороте. Именно в этой связи в правовом регулировании в сфере природных ресурсов используется и требуется целый комплекс законодательных актов — кодексов и федеральных законов, полно регулирующих общественные отношения. Схожее мнение высказывалось профессором Б. Д. Клюкиным в работе «Юридическое закрепление многообразных форм собственности на природные объекты».

Иными словами, современный правовой режим природных ресурсов построен таким образом, что получить их в пользование просто так, скажем, как купить или арендовать автомобиль, а потом не использовать его вовсе, «поставив в гараж», с точки зрения закона нельзя. Природные ресурсы всегда передаются в пользование с целым комплексом ограничений, особых условий и требований. В этой связи иного, более простого режима для указанных объектов (на основе норм только гражданского законодательства) установлено быть не может.

В подтверждение данного аргумента следует привести толкование норм Конституции РФ, осуществленное Конституционным Судом РФ в постановлениях от 9 января 1998 г. № 1-П и от 7 июня 2000 г. № 10-П. Впрочем, здесь также уместно обратить внимание на то, что ст. 36 Конституции РФ закрепляет положение, предусматривающее право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю, не расширяя перечень природных ресурсов, которые могут находиться в частной собственности.

Как известно, в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» закреплено, что недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью, а участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Определено также, что право пользования недрами может отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой его оборот допускается федеральными законами.

В ст. 1 Закона РФ «О недрах», посвященной законодательству о недрах, предусмотрено, что отношения недропользования регулируются законодательством о недрах и принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. При рассмотрении этого положения важно отметить отсутствие возможности применения к регулируемым законом отношениям норм гражданского законодательства. При этом их применение невозможно также «автоматически», в силу субъектного состава и других признаков в силу положений ст. 2 ГК РФ, определяющих сферу регулирования Гражданского кодекса РФ.

Иными словами, отношения, объектом которых являются недра, участок недр и право пользования недрами, регулируются законодательством, которое в большинстве своем носит публично-правовой характер.

Следует уточнить, что, несмотря на изложенные выше положения, в ст. 130 Гражданского кодекса РФ участок недр отнесен к объектам недвижимого имущества (объектам гражданских прав). Однако в Гражданском кодексе РФ предусмотрена возможность ограничения или изъятия из гражданского оборота участков недр (п. 1 и 3, ст. 129 ГК РФ), а в ст. 126 ГК РФ определено, что обращение взыскания на землю и другие природные ресурсы, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, допускается в случаях, предусмотренных законом.

Представляется, что формулировки ст. 130 ГК РФ, относящие участки недр к объектам гражданских прав, находятся в противоречии с процитированными выше положениями ст. 1 и 1.2 Закона РФ «О недрах», определяющих полное изъятие их из гражданского оборота, а также невозможность применения норм гражданского законодательства к регулируемым отношениям. В этой связи даже указание законодателем в ст. 126–129 ГК РФ на доминирующее положение природоресурсного законодательства в отношении оборота природных ресурсов, такое противоречие не снимает, поскольку означало бы субсидиарное применение гражданского законодательства к этим отношениям.

Обращаясь к существу горных правоотношений, можно дополнительно отметить, что в указанной сфере проведение работ связано со взрывоопасными и пожароопасными факторами, без учета которых невозможно обеспечить безопасность работников горных предприятий и населения, проживающего в зоне влияния горных работ. Без специального правового регулирования, установления особых условий и требований, предъявляемых к пользователям недр, ограничений оборота права пользования участком недр или иным объектом сложно обеспечить требования по рациональному использованию и охране недр в интересах нынешнего и будущих поколений. В этой связи в Законе РФ «О недрах» установлен исчерпывающий перечень оснований возникновения права пользования участками недр (ст. 10.1), случаев перехода права от одного недропользователя к другому (ст. 17.1), а также перечень оснований прекращения этого права (ст. 20).

Предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, а законом установлены задачи и принципы государственной системы лицензирования, представляющей собой единый порядок предоставления лицензий и включающей информационную, научно-аналитическую, экономическую и юридическую подготовку материалов и их оформление (ст. 15 Закона РФ «О недрах»). Лицензия на пользование недрами является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий.

Право пользования недрами прекращается при наступлении оснований, предусмотренных ч. 1 ст. 20 Закона РФ «О недрах», а по основаниям, предусмотренным ч. 2 ст. 20 указанного закона, это право может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено.

Отдельно следует сказать, что в ст. 11 Закона РФ «О недрах» содержится также указание на возможность заключения «договоров, определяющих условия пользования участками недр, а также обязательства сторон по выполнению указанных договоров». Вместе с тем, в отличие от пользования недрами на условиях раздела продукции, для получения права решающее значение имеет именно лицензия на пользование недрами, а не договор. Кроме того, из буквального содержания ч. 3 рассматриваемой статьи следует, что такой договор может быть заключен с пользователем недр, а не с соискателем права пользования недрами (как известно, в соответствии со ст. 9 Закона РФ «О недрах» права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии, следовательно, заключение договора, устанавливающего условия пользования участками недр, возможно уже после выдачи и государственной регистрации лицензии на пользование недрами).

Возникает также важный вопрос о содержании такого договора и соотношении его условий с перечнем обязательных требований, предъявляемых ст. 12 Закона РФ «О недрах» к содержанию лицензии на пользование недрами. Если проанализировать приведенный в указанной статье перечень обязательных условий и сведений, включаемых в условия лицензии на пользование недрами и другие ее «неотъемлемые составные части», то становится очевидным, что к предмету регулирования «договора (или соглашения), устанавливающего условия пользования участками недр», законодателем отнесено немногое. При этом, если обязательные условия лицензии перенести в документ, именуемый «договор» или «соглашение», то такой документ, став неотъемлемой составной частью лицензии на пользование недрами вовсе утратит свое самостоятельное значение, а его правовая природа уже ничем не будет отличаться от природы лицензии — ненормативного акта органа исполнительной власти.

При предоставлении права пользования недрами для целей разведки и добычи полезных ископаемых с использованием процедуры конкурса или аукциона условия пользования недрами, которые впоследствии закрепляются в лицензии, заранее определяются в ненормативном правовом акте Федерального агентства по недропользованию или Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ. Изменению данные условия на стадии выдачи лицензии не подлежат, поскольку это приведет к нарушению прав других участников конкурса (аукциона).

В этой связи предмет договора, который может быть определен лицензирующим органом и недропользователем — победителем конкурса (аукциона), еще более ограничен.

Отдельно следует сказать о применении в наименовании рассматриваемого права термина «пользование» (право пользования недрами), что не тождественно гражданско-правовому правомочию «пользование» в триаде права собственности (владение, пользование и распоряжение). Это особенно отчетливо видно при сравнении двух содержащихся в ст. 1.2 Закона РФ «О недрах» норм. Первая устанавливает изъятие из гражданского оборота участков недр. Согласно второй норме «добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности».

Права собственника могут быть реализованы гражданско-правовыми способами только после того, как продукт — полезные ископаемые, извлеченный из недр и поднятый на поверхность, становится товаром по условиям лицензии на пользование недрами (и, как было показано выше, горным законодательством не предусмотрены дополнительные ограничения оборота этого полезного ископаемого). При этом закон различает право собственности государства на недра и права собственности государства на полезные ископаемые, ставшие товаром. Если первое принадлежит государству безраздельно, то во втором случае — наравне с другими собственниками. Причем в первом случае государство осуществляет не только право собственности, но и управление (ст. 71–72 Конституции РФ).

Если предположить верность тезиса о том, что «право пользования недрами возникает из права государственной собственности на недра, а государство, оставаясь собственником недр, передает недропользователю одно из своих гражданско-правовых правомочий — пользование», необходимо обратить внимание на следующее.

Сомнению не подлежит, что право пользования недрами связано с правом государственной собственности на недра, поскольку этот титул государства закреплен в законодательстве (аналогичные титулы, например, закреплены также в законодательстве РФ применительно к объектам животного мира, лесным участкам, поверхностным водным объектам и др.). Однако право государственной собственности на недра нельзя рассматривать только в гражданско-правовом контексте, поскольку оно представляет собой комплексный (межотраслевой) институт. По мнению профессора Ю. А. Тихомирова, в гражданском законодательстве своеобразие публичной собственности проявляется, прежде всего, в цели ее функционирования, состоящей в достижении публичного интереса, содержание которого не всегда совпадает с частноправовым интересом.

В пользу довода о достаточной самостоятельности права пользования участком недр от права государственной собственности на недра говорит и то, что государство, являясь собственником недр (обладая правомочиями владения, пользования и распоряжения), само правом пользования участками недр не обладает. Право пользования недрами возникает только у физических и юридических лиц. Кроме того, при рассмотрении этого вопроса необходимо учитывать публично-правовые подходы и положения действующего законодательства о том, что правомочие «пользования» участком недр, выделенное из права государственной собственности на недра в целом, ограничено следующим: видом использования; целью использования (включая указание при добыче конкретного вида добываемого минерального сырья); сроком пользования (в подавляющем большинстве случаев); требованиями по рациональному использованию и охране недр и безопасному ведению горных работ; требованиями о предоставлении геологической отчетности; требованиями по разработке, утверждению и экспертизе технических и технологических проектов разработки месторождений и ведению горных работ только в соответствии с ними; оформлению горных отводов; требованиями подготовки планов развития горных работ, прохождения экспертизы запасов полезных ископаемых; обязательностью государственной регистрации работ по геологическому изучению недр и лицензий на пользование недрами и многими другими условиями и требованиями.

Учитывая это, по своему содержанию это правомочие не может оставаться гражданско-правовым правомочием. Его правовая природа неизбежно становится специфической, отраслевой — горной. Именно в этой связи на него не распространяется такой институт гражданского права, как вещные права. К схожему мнению (об отсутствии в законодательстве о недрах вещных прав) приходят И. А. Дроздов, С. А. Степанов, О. М. Козырь.

О невозможности «механического» отнесения права пользования недрами к вещным правам говорит и недостаточность характерных признаков такого права, и отсутствие упоминаний о праве пользования недрами как о вещном праве в ст. 216 ГК РФ, а также других законодательных актах РФ. Здесь уместно привести вывод, сделанный авторами комментария к ст. 216 ГК РФ: «Согласно нормотворческой практике, принятой в зарубежных странах, гражданское право которых основано на традициях римского права, вещные права должны предусматриваться законом». О numerus clausus (исчерпывающем перечне) вещных прав «в нашем гражданском законодательстве» говорит и профессор Е. А. Суханов.

Юридическая Мельгунов В.Д., Горохов К.Д. Основы горного права. Ч. 2. Понятие и структура горных правоотношений. Право пользования недрами как институт горного права России. Учебное пособие

Юридическая Мельгунов В.Д., Горохов К.Д. Основы горного права. Ч. 2. Понятие и структура горных правоотношений. Право пользования недрами как институт горного права России. Учебное пособие

В учебном пособии рассматриваются теоретические основы современного горного права, формулируется необходимый понятийный аппарат, приводится понятие, классификация и структура горных правоотношений, включая субъектный состав и объекты горных правоотношений, исследуется институт права пользования недрами, приводятся понятие и классификация прав пользования недрами.<br /> Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2016 г.<br /> Учебное пособие может быть полезно для студентов, обучающихся по программам бакалавриата и магистратуры, а также аспирантов вузов, осуществляющих образовательную деятельность в области юриспруденции, нефтегазового и горного дела.